程雪阳、刘灿杰：关于依法推进撂荒地治理 维护国家粮食安全的若干建议

原创 程雪阳、刘灿杰 民主与法制周刊

关于依法推进撂荒地治理

维护国家粮食安全的若干建议

苏州大学王健法学院副院长、教授 程雪阳；苏州大学东吴智库助理研究员 刘灿杰

>>9月22日拍摄的黑龙江省重要粮食产区哈尔滨市方正县的稻田 新华社记者 王松/摄

近年来，受地缘政治、经济逆全球化、俄乌冲突等多重因素影响，粮食安全的极端重要性日益凸显。联合国粮食及农业组织发布的《2023年世界粮食和农业统计年鉴》指出，虽然自2000年以来，甘蔗、玉米、小麦和水稻等主要作物的产量从2000年到2021年增长了54%，达到95亿吨，但与此同时，2022年，全球约有6.91亿至7.83亿人依然处于饥饿状态。

充足的耕地是粮食生产的基础。习近平总书记多次强调，“牢牢把住粮食安全主动权，粮食生产年年要抓紧”“像保护大熊猫那样保护耕地”。不过，有研究显示，2009-2019年间，我国每年耕地撂荒面积约为3500万亩（2.34×104平方千米），由此造成的粮食损失约为79.4亿公斤/年，可以供应近2000万人的年粮食需求。

党的二十届三中全会《决定》指出，“国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础。必须全面贯彻总体国家安全观，完善维护国家安全体制机制，实现高质量发展和高水平安全良性互动，切实保障国家长治久安。”对于我们这样一个人口规模巨大的国家来说，一方面，粮食安全是国家安全的重要组成部分，耕地撂荒严重威胁国家的粮食安全。另一方面，撂荒地治理又关系到公民财产权和经营自主权的保护。本文拟结合我国现行法律和域外相关法律的规定，研究如何从法律适用和法律规范两个层面依法推进撂荒地治理。

撂荒地治理的四种路径及面临的法律问题

在我国现行法律体系中，依法依规治理撂荒地主要有“集体无偿收回撂荒地”“停止发放农业补贴”和“发包方组织代耕”三种方式。自然资源部在2022年9月5日发布的《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）中拟增加“耕地转为其他用途或者抛荒的，不纳入耕地保护补偿范围”这一新的方式。这四种方式虽然都可以用于撂荒地治理，但各自面临的问题并不相同。

“集体无偿收回撂荒地”制度不再具有合法性。1998年修订的《土地管理法》第37条第3款曾经规定：“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”但是《土地管理法》2019年第三次修正时，上述规定已被全国人大常委会删除。不过，国务院2011年1月8日修订的《基本农田保护条例》第18条第2款仍然规定“承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田”，而且部分省份的地方性法规，也还依据该条例保留并继续实施“集体无偿收回撂荒地”制度。这就产生了全国人大常委会的法律与国务院行政法规、地方性法规冲突的问题。

虽然立法起草部门和表决机关并没有明确给出删除原《土地管理法》第37条第3款的原因，但实际上国务院办公厅早就要求停止实施该条文。比如，2004年4月30日发布的《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》已经明确，“要严格执行《农村土地承包法》的规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。”国务院办公厅作出这样的规定，是因为一些地方出现了土地承包纠纷甚至群体性事件，给农村经济发展和社会稳定带来不利影响。另外，《民法典》第337条规定：“承包期内发包人不得收回承包地。法律另有规定的，依照其规定。”该规定中的“法律另有规定”是指“发包人收回承包地”属于全国人大及其常委会的专属立法领域，行政法规、地方性法规等下位阶法律规范无权在法律之外自行设定规则。

通过优化补贴或激励制度治理撂荒地具有合法性和可行性。农业补贴的制度功能在于支持农业发展、降低农业生产成本。对于选择弃耕抛荒的土地承包经营权人而言，剥夺其获得农业补贴的资格，并不会导致其财产权或经营自主权受损。因此，农业农村部在2021年1月20日发布的《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》提出的“进一步提高耕地地力保护补贴的针对性和导向性,对长期撂荒地停止发放补贴的,待复耕复种后重新纳入补贴范围”政策，具有合法性，可继续执行。

2023年底颁布的《粮食安全保障法》第10条第3款规定：“国家建立耕地保护补偿制度，调动耕地保护责任主体保护耕地的积极性。”自然资源部2022年9月5日发布的《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）第52条提出，“耕地转为其他用途或者抛荒的，不纳入耕地保护补偿范围。”这种方式是否合法可行，取决于对耕地保护补偿制度内涵和功能的界定。从《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）第52条关于“国家建立耕地保护补偿制度，对耕地和永久基本农田保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区和承担耕地保护任务的集体经济组织、国有农场等给予奖补”的规定来看，该条文建立的是“耕地保护奖励”而非“耕地保护补偿”制度。将撂荒地治理与“耕地保护奖励制度”挂钩具有合理性和必要性，因为“保护耕地”不仅是要保护耕地不被违法用于其他建设用途，也是要保护耕地积极用于农业生产。耕地转为其他用途或者抛荒的，不应给予耕地保护奖励。

通过发包方组织代耕制度治理撂荒地具有合法性和可行性。国务院办公厅在2004年3月印发的《关于尽快恢复撂荒耕地生产的紧急通知》提出，“因弃农经商或长期外出务工无法耕种而长期撂荒的耕地，发包方要组织代耕，并采取办法通知撂荒农户，限期（下一季）恢复耕种；到期仍不能履行耕种义务的，乡镇人民政府和发包方要动员撂荒农户自愿流转承包地。”《粮食安全保障法》将该政策予以法律化，其第16条规定：“县级以上地方人民政府应当因地制宜、分类推进撂荒地治理，采取措施引导复耕。家庭承包的发包方可以依法通过组织代耕代种等形式将撂荒地用于农业生产。”不过，《粮食安全保障法》的规定具有高度原则性，急需为上述原则的实施和运行提供更具有可操作性的法律规则，并在政府机关内部明确该项制度的具体监督实施主体。

日韩法三国撂荒地治理的镜鉴

为了防止耕地撂荒，日本、韩国和法国建立了“强制代耕”“强制征用”等不同形式的撂荒地治理制度。这些制度的共性是通过对农地经营权和财产权进行合法限制而非剥夺的方式，确保农业用地不被长期撂荒。

日本的“农地中间管理权制度”。在日本，随着农村人口的减少以及高龄农业从业者退出耕作，1985-2015年，日本弃耕地面积由13.1万公顷上升到了42.3万公顷。为了解决这一问题，日本2015年修订了《日本农地法》，其中第四章“闲置农地的相关措施”规定，若撂荒地的所有者经催告未复耕或流转，农地中间管理机构（农地银行）可以向都道府县知事申请农地中间管理权（即撂荒地的经营权）。都道府县知事若认为该权利申请对撂荒地治理是必要且恰当的，应裁定设置农地中间管理权，并在裁定中载明农地基本情况、农地中间管理权的期限、租金及其支付方式等内容。

日本“农地中间管理权”制度就是“强制代耕”制度的一种表现形式，其制度优势在于，农地中间管理机构不用取得撂荒地所有权或经营权人的同意，可直接依照法律和都道府县知事的裁定获得撂荒地的经营权。因为《日本农地法》第37-40条规定，都道府县知事的裁定公告即为农地中间管理机构与农地所有者就农地中间管理权签订的合同。同时，由于农地中间管理机构不以经营耕地为主业，其可以先收储撂荒地，待寻找到合适的承租人后再进行耕地流转。在转出撂荒地“中间管理权”时，也无须获得土地所有权人同意，提高了流转的灵活性，降低了交易成本。

韩国的“强制代耕”制度和“反向购买”制度。韩国的农业生产同样面临农村少子化、老龄化带来的耕地撂荒问题。为此，2016年韩国政府修订了《韩国农地法》，建立“强制代耕”制度来治理耕地撂荒问题。该法第10条规定，农地所有者无故弃耕抛荒2年，要求其一年内复耕，若到期不履行，则由政府直接指定代耕方。根据该法第20条规定，代耕期限一般为3年，租金为农地产量的10%，期满前三个月可向政府申请停止代耕。

此外，该法还建立了“农地反向购买”制度。根据《韩国农地法》第11条规定，当农地所有者1年内未处理撂荒地且再次被政府要求恢复耕种时，农地所有者可以向韩国农渔村公社申请购买其农地，从而彻底退出农业生产领域。

法国的“申请代耕”制度和“撂荒地征用”制度。为了更好地治理耕地撂荒，法国现行的《农村与海洋渔业法典》建立了“申请代耕”制度和“撂荒地征用”制度。具体来说，第125条第1-5款规定，对于撂荒的农业用地（平原地区为3年，山区为2年），可向行政部门申请代耕。由行政部门审批后代耕，并向农地所有人支付租金。第125条第7款规定了“撂荒地征用”，即当农地所有者明示或默示放弃复耕，或者在1年承诺期内未及时复耕，地方政府可依法征用该撂荒地。

依法推进我国撂荒地治理

建议尽快修正《基本农田保护条例》以维护土地法治统一。2019年修正的《土地管理法》已经实施了5年。现行的《基本农田保护条例》无论是名称还是具体的内容，都已不符合《土地管理法》《民法典》等法律的要求，因此建议尽快对其进行修正。具体到撂荒地治理领域，鉴于《土地管理法》已经废除了“集体无偿收回撂荒地”制度，而且永久基本农田制度的功能在于对耕地的用途转用进行严格管制而非改变耕地的物权归属。因此，建议修正《基本农田保护条例》，废除“集体无偿收回撂荒地”，从而确保撂荒地治理工作在现行法律设定的框架内积极稳妥推进。

建议在《耕地保护和质量提升法（草案）》中为发包方组织代耕制度提供更加系统完善的法律规则。从《粮食安全保障法》建立的发包方组织代耕制度来看，其制度功能应当定位为“强制流转一定期限的土地经营权”而非“永久性废除土地承包经营权”。基于维护国家粮食安全以及落实宪法关于“土地资源合理利用”原则的要求，通过此种制度进行撂荒地治理具有必要性和合理性，也有日本的“农地中间管理权制度”、韩国和法国的“代耕制度”等域外经验支持。

就制度内容而言，可结合日本和韩国的经验以及我国的具体情况，为我国的“发包方组织代耕制度”设立“发包方督促承包方恢复耕种，并在督促未果时书面告知承包方将组织他人代耕”“由代耕方与发包方签订代耕合同，合同期限不得超过3年”“代耕期限届满时，承包方向发包方承诺复耕复种的，代耕合同失效”“发包方和代耕方可以依照双方约定分享代耕收益，但应将代耕收益的5%-10%作为土地经营权使用费交付土地承包经营权人”等具体规则，从而有效平衡土地所有权人、土地承包经营权人和代耕人的各种合法权益。就部门权限划分而言，建议按照“三定方案”，赋予农业农村部门监督指导发包方落实组织代耕制度的具体职责。

建议在《耕地保护和质量提升法（草案）》中建立撂荒地征用制度。目前我国的《粮食安全保障法》虽然建立了发包方组织代耕制度，但可以预见并非所有的发包方都有组织代耕的积极性或能力。借鉴法国的撂荒地治理经验，建议正在起草的《耕地保护和质量提升法（草案）》建立“撂荒地征用制度”，并将该项制度适用于“发包方在土地承包经营权人或土地经营权人弃耕抛荒2年后没有或无法组织代耕”的情形。

在我国法律体系中建立“撂荒地征用制度”时，可由乡镇政府先行书面催告土地承包经营权人或土地经营权人以及发包方，如果相关土地权利人均不复耕，则由乡镇政府对撂荒地的土地经营权进行征用，并授权特定的农业组织进行耕种。乡镇政府与耕作者按照约定分享耕作收益，并可将耕作收益的5%-10%支付给土地承包经营权人或土地经营权人。征用期限不宜超过3年，但如果土地权利人在征用期限届满之前3个月内依然不承诺复耕，征用期限可每3年为一期自动续期。

建议在《耕地保护和质量提升法（草案）》中明确耕地保护补偿与耕地保护奖励制度之间的关系。耕地保护补偿制度的功能在于对耕地用途转用（即土地开发权）的限制给予补偿，其不应与撂荒地治理挂钩。因此，建议对自然资源部2022年9月5日发布的《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）第52条拆分为两个独立的条文，并分别作出如下规定：

第五十二条【耕地保护补偿】国家建立耕地保护补偿制度，永久基本农田纳入耕地保护补偿范围，耕地保护补偿可通过耕地用途转用权（即土地开发权）交易或经济补偿等方式落实。具体实施办法由国务院制定或授权自然资源部制定。耕地转为其他用途或者抛荒的，不纳入耕地保护奖励和农业补贴范围。

第五十三条【耕地保护奖励】对耕地和永久基本农田保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区和承担耕地保护任务的集体经济组织、国有农场等给予行政奖励。具体办法由国务院另行制定。县级以上地方人民政府可以根据实际，建立本地区耕地保护奖励制度。

〔本文为国家社科基金重点项目“加强耕地保护领域立法研究”（23AZD042）的阶段性研究成果〕

原标题：《程雪阳、刘灿杰：关于依法推进撂荒地治理 维护国家粮食安全的若干建议》

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