釜山会议：塑料条约谈判有何看点？

原创 艾玛·布莱斯 Dialogue Earth

撰文 | 艾玛·布莱斯

一项对塑料污染具有法律约束力的全球条约正在谈判中，各国代表正力图解决分歧。

▲这座位于韩国城市釜山的海岸雕塑是用塑料垃圾制作的。这个韩国人口第二多的城市正在举办第五届国际塑料大会（INC-5）。本次大会是这一具有法律约束力的全球性条约进行的最后一轮谈判。

两年来，各国一直在努力起草一项对塑料污染具有法律约束力的全球条约。这一快速磋商进程预计在11月25日至12月1日在韩国釜山举行的会议上收尾。

对话地球在本文中探讨了此次联合国塑料污染政府间谈判委员会第五次会议（Intergovernmental Negotiating Committee on Plastic Pollution, Fifth Session，简称INC-5）的重要性、诸多冲突的原因、以及需要关注的点。

为什么需要一项全球条约？

1950年以来，全球塑料产量增长了200多倍，每年达到近4.6亿吨。这在很大程度上源自一次性塑料的增长，占塑料总产量的一半。但是，在塑料产量激增的同时，回收工作却难以跟上步伐；到2015年，有史以来生产的所有塑料垃圾中，仅有9%得到处理。

有预测称，到2050年塑料产量可能增长一到两倍。由于塑料几乎完全由化石燃料制成，把将全球变暖控制在比工业化前水平高1.5摄氏度情境下，这种增长会让所剩无几的碳预算消耗掉约四分之一。

▲2050年，塑料所产生的排放会占到将全球变暖控制在1.5至2摄氏度所剩的全球年排放预算的13%。

一块塑料需要数十年才能分解，再加上产量增长，全球废物管理基础设施已经不堪重负，现在每年有1900万吨塑料泄漏到环境中，导致野生生物死亡和受伤。在海洋最深处的马里亚纳海沟和南极的新降雪里都检测到了塑料。塑料会分解成微米和纳米级别的颗粒，进入人类的食物、血液、胎盘和母乳中。一项重要的评估显示，人们日常使用的塑料中有1.6万种已知的化学物质，其中约4200种对人类健康或者环境有害。

认识到这种材料对人类和环境健康构成的威胁，数十个国家于2022年一致决定制定一项具有法律约束力的条约来解决塑料污染问题，而且速度要快。

塑料条约谈判现在进展如何？

2022年的这项决定开启了为期两年的条约起草进程。现在随着INC迎来第五次、也是最后一次会议，这一进程也将画上句号。

在此前的四次会议上，INC的任务是确定条约可能包含的要素，包括采取减少塑料生产的措施；改善废弃物管理；消除或尽量减少污染最严重且可避免的塑料产品以及最危险的化学品；设计可重复使用的塑料；以及为清理工作和全球摆脱塑料的转型过程提供融资。

许多与会者曾希望在第五次会议之前，各国能够就条约的关键部分达成一致。但谈判艰难，事与愿违：各国在多个问题上出现了巨大分歧，导致为了纳入反映不同观点的诸多选项，文本篇幅不断增加。草案的大部分文字被困在3000多个括号中，各方对括号中的文字是否应包含在草案中，尚有分歧。正如今年早些时候在渥太华参加INC-4的一位代表所说的那样，现在的任务是“去掉括号”。

最大的分歧是什么？

各国甚至就连协议达成的方式也没有取得共识。多边环境协议通常采用协商一致的方式达成，若无法达成一致共识，则谈判会通过规则，规定各国可以就争议问题进行表决。然而，自塑料条约进程启动以来，一小部分国家就反对投票表决这一方式，导致目前无法解决分歧。这可能会导致各国为了避免分歧，彻底破坏整个谈判进程而，最终只达成一份薄弱的条约。

主要分歧包括塑料产品中应禁止的危险化学品种类，以及各国为最终协议中规定的义务提供资金的方式等。近100个国家希望建立一个新的多边基金来接纳各方资金。但密克罗尼西亚联邦法律顾问丹尼斯·克莱尔（Dennis Clare）称，包括英国和欧盟在内的一些发达国家认为这笔资金应来自现有的环境基金，如全球环境基金（Global Environment Facility)。

截至目前，争论的焦点在于是否应将限制全球塑料产量的条款纳入条约。“如何评价该条约要看它能在多大程度上把全球塑料生产和消费限制在可持续水平上，”克莱尔说。

但谈判也并非毫无亮点可言：比如在塑料垃圾的管理和回收，以及塑料产品的重新设计等一些问题上，各国的意见是一致的。各国似乎还就采取特别措施对困扰海洋生物的遗弃或废弃塑料渔具进行管理达成了共识。

为何控制塑料生产是个难题？

所有加入条约谈判进程的国家都一致认为有必要停止塑料污染。该条约最初的授权文件中写的是，应采取“全生命周期的方法”解决污染问题。卢旺达、德国、英国、加纳和密克罗尼西亚联邦等许多国家都表示，这隐含地包括了塑料生产和遏制生产。

在这些国家和一些民间社会团体看来，控制生产对条约的成功与否至关重要。

▲塑料污染的政府间谈判委员会第三次会议召开前夕，气候活动人士举着横幅和标语，呼吁减少全球塑料产量。

环境调查署（Environmental Investigation Agency）海洋活动负责人克里斯蒂娜·迪克森 （Christina Dixon）说：“如果继续生产更多的塑料，无论准备多少废物管理措施，塑料还是会涌入过度饱和的市场中。”

支持限塑的国家往往本身就要应付大量的塑料污染， 因为这些国家废物管理系统能力有限，且它们还接收了大量来自他国的废物。

反对的国家认为，化石燃料、石化产品和塑料制造对本国的经济非常重要。制造塑料所用的石化产品是石油需求增长的主要驱动力。与此相符的是，一些国家和行业似乎正在加快石化厂的建设。对于拥有大型化石燃料行业的国家而言，削减塑料生产的政治承诺将带来重大的经济风险。

塑料生产是参加INC会议的代表们分歧最大的问题。

釜山会议有哪些主要参与者？

通常来说，反对减产的都是那些拥有大型化石燃料行业的国家，包括沙特阿拉伯、俄罗斯和伊朗。这些国家在谈判中自称是“立场相近国家集团”（like-minded group）。他们强调，解决塑料污染要以废弃物管理为主。

尽管这些国家只是少数，但他们的观点与众多石油化工和塑料行业的游说人士不谋而合。每次召开INC会议，这些游说者的人数都越来越多。对他们而言，釜山会议可以说是一个具有战略意义的集会场所。国际环境法中心（Center for International Environmental Law）全球石化运动经理戴尔芬·列维·阿尔瓦雷斯（Delphine Levi Alvares）说：“亚洲是石化行业增长的关键地区……韩国也在大力投资石油化工产业建设。”

另一方面，包括欧盟、斐济、瑞士和尼日利亚在内的40个国家和区域团体签署了一项名为“通往釜山之桥”（Bridge to Busan）的宣言，呼吁“将生产控制在可持续的水平上”。

在塑料生产的问题上，美国是另外一个影响力大国。尽管美国尚未签署“通往釜山之桥”宣言，但最近改变了立场，支持减产。此举意义非凡，原因在于美国的塑料产量占全球的17%，仅次于全球最大的塑料制造国中国（占全球产量的32%）。迪克森说，这一举动或可“向其他生产国发出信号，那就是我们可以找到一条不会让产业利益受损的前进道路”。

土著权利团体和拾荒者也是此次釜山会议上值得关注群体。这些人受塑料污染的直接影响，他们让我们看到了此类影响之下人类的现状。

釜山会议能否达成协议？

面对这份冗长、满是括号的文件，一些即将赴会的专家表示，釜山剩下的几天谈判不足以达成协议。考虑到这一点，主持此次会议的厄瓜多尔驻英国大使路易斯·瓦亚斯·巴尔迪维索（Luis Vayas Valdivieso）近几个月一直在与各国接触，试图完成一份精简版草案。他的目标是创建一份釜山会议的优先事项清单，并将一些议题和技术细节推迟到后续会议中讨论，以便在韩国达成一份条约。

如果各国无法在釜山达成协议，谈判可能会延长，并在2025年再次召开会议。对一些人而言，更加紧迫的问题在于，如果各国无法就解决分歧的投票规则达成一致，那么纯粹为了达成一项协议，而有可将减产等措施排除在外。

那些想要达成一项雄心勃勃的条约的人迫切希望在文本中保留减少塑料生产的内容，因为釜山会议上达成的文本将决定条约的最终职权范围。

迪克森说：“如果条约文本中没有必要的抓手的话，那么事后回过头来再去添加一些与产量相关的内容将会非常具有挑战性，而且需要耗费很多年的时间。”

如果各国能够在釜山会议结束时达成一项条约，那该条约将在2025年年中开放给各国批准。

本文首发于对话地球网站。

■ 艾玛·布莱斯，自由撰稿人，关注环境、自然保护和气候变化相关的议题

原标题：《釜山会议：塑料条约谈判有何看点？》

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