缅甸政局危机长期化下中缅油气管道面临的社会安全风险分析

【摘要】2021年缅甸军人掌权以来，特别是2023年10月缅民族地方武装冲突加剧之后，缅甸危机逐渐长期化，使得中缅油气管道面临的社会安全形势日益严峻。预计未来3～5年缅甸国内局势难以回归正常。中缅油气管道沿线地区将持续发生冲突，而缅民族地方武装控制区尚难以建立项目推进所需的可靠环境，美欧对缅甸的经济制裁和政治介入仍将影响缅甸中央政府执政和管理项目的国内外合法性。中缅油气管道社会安全风险逐步结构化，主要体现在社会群体性事件暴恐化、违法犯罪网络化、社会安全管理非正式化。未来，中国项目相关方应立足缅甸政局变化和西南能源通道战略，做好不同级别的应急预案。

缅甸是中国西南周边重要国家，是中国西南边陲跳出“陆锁”身份走向印度洋的门户。2020年1月，习近平主席访问缅甸，两国领导人一致同意构建中缅命运共同体，擘画了双边关系未来发展的崭新蓝图，开启了中缅关系新时代。中缅油气管道是中国四大能源通道之一，其地缘战略意义突出。自2021年2月1日缅甸政局变动以来（简称“2•1”事件），缅军政府合法性缺失，缅政局动荡，中缅油气管道面临的社会安全风险越来越大。厘清缅政局未来走势，认识缅甸社会认知结构的多样性，分析缅存在的社会安全问题，是助力中缅油气管道增强项目韧性、度过危机并迎来更好发展的必要前提。

1 中缅油气管道简介

中缅油气管道项目始于2010年，是继中亚油气管道、中俄原油管道、海上通道之后的中国第四大能源进口通道。中缅油气管道包括原油管道和天然气管道，天然气管道起点位于若开邦皎漂兰里岛，原油管道起点位于若开邦皎漂马德岛，管道里程分别为793千米、771千米。两条管道并行铺设，途经若开邦、马圭省、曼德勒省、掸邦，从云南瑞丽边界进入中国。中缅油气管道建成投产之后，缅甸目前计划每年在缅甸境内下载200万吨原油和20亿立方米天然气，用于推动缅甸经济发展及改善人民生活质量。天然气管道下载点分别设在皎漂、仁安羌、当达和曼德勒，原油管道下载点仍在等待缅方的意见。中缅天然气管道于2013年7月投产，管道按照合作协议所设定的4个分输站皎漂、仁安羌、曼德勒、当达于2015年4月全部投用，每年可为缅甸供应天然气4.73亿立方米。2017年4月10日，在中缅两国领导人的共同见证下，中缅原油管道运输协议在北京正式签署，中缅原油管道工程投入运行；2017年5月19日，原油到达管道末端南坎原油计量站，标志着中缅原油管道全线贯通。

2 缅甸政局走向分析

由于冲突急剧增多，缅甸政局正在由2023年10月前的相对确定走向相对不确定，随着2024年8月缅甸东北军区的失陷和民族地方武装势力范围的扩大，在缅中资企业陷入越来越不利的境地。缅甸政局走向对确保中国西南能源通道安全的“最优解”是：缅甸军方大致能够确保过渡时期的安全，同时尽快通过局部重启大选的方式转入民选政府执政，以增大从外部获取援助的可能，从而通过3～5年期项目重启和人员复工的方式恢复正常。对于中缅油气管道而言，在安全形势可以预见的情况下，需消除美国“长臂管辖”的消极影响，确保原油贸易的海陆生命线延续，确保“四国六方”机制转型、天然气开发和新站建设顺利进行。但从缅甸政局走向看，达到“最优解”的可能性不大，这与缅甸政权控局的滑坡及民族地方武装持续壮大有关。

首先，未来3～5年，缅甸难以顺利通过政治转型来回归社会经济的正常化。根据2024年年初缅甸国家管理委员会的规划，缅甸需要先完成可控管辖地区的人口普查，确保顺利编撰选民名单，才能够开启定于2025年的大选，而大选是缅军执政者敏昂莱交权和重启转型的名义前提。从形势发展看，缅军已经失去在缅北重镇腊戍、昔卜、皎梅等地的控制权，缅甸第二大城市也是缅甸油气公司总部所在地曼德勒的门户城市彬乌伦已暴露在民族地方武装的进攻范围内。敏昂莱在2024年7月剥夺了代总统、前中将敏瑞的权力，同时副大将梭温、前总统登盛和前副防长昂林吞都受到打压，缅军内部矛盾激化。2024年7月31日，缅甸国防和安全委员会第七次宣布延长紧急状态，这意味着年内即便开启人口普查，年底完成全国范围选民资格审查的可能性也微乎其微，因为保卫曼德勒的军事任务和主要军官政治生存的维系才是缅军生死存亡的关键。相对而言，转型与大选等问题暂时难以成为将军们关注的重点。缅军内部短时间内难以进行卓有成效的改革，中下层军官哗变的可能性增大，不管是内部镇压还是新人上台，都意味着缅甸2025年将进入动荡之年。一旦出现新的政府，根据缅甸2008年宪法规定，新政府可以援引紧急状态事项条例，再至少延长两次紧急状态（每次6个月）。因此，如果没有强有力的镇压稳住局面，即便回归正常转型状态，缅甸也要再过两年，即2027—2028年才能选举，至少2029年才能恢复相对正常状态。

其次，中缅油气管道沿线地区将持续发生冲突，民族地方武装控制区尚难以建设项目推进所需的可靠环境。2024年4月，缅甸人民防卫军和民族地方武装作战部队攻占了60%的边境贸易区，17个原本正常过货的贸易站有一半以上陷入停滞状态，连原本就在民族地方武装控制范围内的猴桥/甘拜地口岸也一度停摆。与此同时，民族地方武装还攻占了缅北部分原本由政府控制的油气田。尽管民族地方武装对缅甸北部克钦、实皆、掸邦和缅甸西部若开邦的控制已经总体确定，但其并不能快速转化为当地的管理者与海外利益的维护者。一方面，反抗军或民族地方武装并非铁板一块，大部分都是各自汲取辖区资源，没有一支反抗军或者民族地方武装能够成为缅甸保护海外利益的国家合法代言人。另一方面，反对派与民族地方武装总体公共管理能力、经验和意愿有限，并有限保护其辖区，对于容易攻守易位的地区，多数时候其希望将所控利益变现。在目前的极端情况下，不排除部分武装会重新加大毒品贸易与电信诈骗营收，从而获取与缅政府军和其他武装持续缠斗的资本。此外，部分民族地方武装是否有扩大战事的意图尚不清晰，不排除未来还会有新的变化。例如，如果民族地方武装能够攻下彬乌伦或者曼德勒，甚至南下包围仰光，那么外资大项目要做好缅甸政治可能全面转向的准备。如果民族地方武装选择攻下木姐等主要贸易中心，那么民族地方武装之间就形成了直接的控区毗邻，很有可能发生擦枪走火事件并引发武装冲突。

再次，美欧对缅甸的经济制裁和政治介入将影响缅甸中央政府执政和管理项目的合法性。在美国国会的施压和白宫的影响下，缅甸在2022年10月21日已经被全球反洗钱监管机构“金融行动特别工作组（FATF）”列入黑名单，至2024年1月共遭受了美国21轮、英国16轮、加拿大9轮、欧盟8轮等制裁。美国依托《国防授权法案》不断对缅施压，例如授予总统制裁缅甸石油天然气公司的权利，将缅甸能源部部长、缅甸石油天然气公司总经理和已经退休的副总经理都列入特别指定国民清单（即“SDN清单”，包含世界范围内被制裁的个人、实体和船舶）等。与此同时，《国防授权法案》承诺提供给缅反对派1亿美元援助，以帮助民族团结政府（NUG）及其军事侧翼人民防卫军推翻缅甸军政府。缅甸人民防卫军由于与民族地方武装在众多问题上达成战略统筹和谅解，其行动影响力越来越大。在缅东北军区所在地腊戍被攻占后，美国国会下属的和平研究所（USIP）等重新评估“缅甸革命成功的可能性”，并主张白宫采取更加复合的政治与经济手段促进缅甸军政府倒台。美国大选在即，主张维系现有制裁与干涉政策的民主党代表哈里斯一旦上台，和平研究所等机构的建议或将被采纳，《国防授权法案》等将提升涉缅经济与政治压力条款的等级。即便是偏向内部保护主义的特朗普及其副手万斯上台，美国也将基于保护其在中美博弈中的地缘利益，不再关注缅甸是否转为民主政府，其对缅民族地方武装的支持也会变得更加直接。由于美国国会的议案全面走向缅军的对立面，不管美国政府如何更替，都将不利于缅甸军队及其过渡政府重建的合法性。

3 中缅油气管道面临的社会安全风险分析

3.1 中缅油气管道安全现状

“2•1”事件后至2023年缅甸民族地方武装果敢同盟军发起进攻亲缅军果敢自治区政府辖区的“10•27”事件前，中缅油气管道遇到了一些安全挑战，但总体可控。

第一，虽然项目自身面临的技术难题扩大，但未影响到项目的正常运营。乌克兰危机导致全球原油货轮运力不足，部分船东不再承运，只能通过沙特阿拉伯和中东原油生产商或供应商租借油船运输到缅甸，运力有限。同时，天然气业务面临气田2026—2027年可能枯竭的影响，而备用燃气或启用的液化天然气二期工程受缅甸石油和天然气公司（MOGE）被美国制裁威胁的影响难以推进。由于中国管道公司与缅甸国有油气公司及缅甸能源部沟通较为顺畅，同时中缅油气管道是“四国六方”项目，由多方维系，故项目正常运营未受到严重挑战。

第二，部分外媒敌媒渲染的反缅军袭扰或“炸管”行动多为不实消息或过度渲染。至2023年初，反对派与缅军在中缅油气管道沿线共发生了24次有效冲突。2021年5月，中缅油气管道沿线值守的3名警察遇刺身亡；2022年2月，曼德勒省纳多基（NatogyiTownship）镇区的一支人民防卫军（PDF）袭击中缅油气管道，管道控制中心被炮弹击中；此外还有大量威胁“炸管”的消息散播于脸书等社交媒体。但通过调研发现，反对派在中缅油气管道“炸管”问题上不管能力还是意愿均不强，反而其在缅甸石油和天然气公司的其他项目，例如耶德纳项目（非中资）中有数次“炸管”行动。

第三，民族地方武装与政府冲突影响到中缅油气管道沿线所在城市安全，但仍在可控范围内。2023年末统计，缅甸全国共有240多支人民防卫军武装，加上其盟友有近300支作战部队，其中2/3以上分布在中缅油气管道沿线的实皆省、马圭省、曼德勒省和克钦邦地区。受战乱影响，涉及通道建设、矿业开发或矿产贸易的企业多数已经停产，但中缅油气管道因其特殊的运输方式及对缅甸国家贸易的重要性，并未受主客观因素的影响而停滞。

“10•27”事件后，中缅油气管道面临新的安全隐患。例如中缅油气管道的起点若开邦90%落入若开军（AA）的控制范围内，分输站与下载站密集的马圭到实皆一带有持无人机袭扰缅军的人民防卫军频繁来往，油泵站所在的掸邦重要城市昔卜与腊戍（缅国防军东北军区司令部所在地）已被德昂民族解放军（TNLA）和果敢同盟军（MNDAA）攻占。这些安全隐患与缅甸未来政局走向的不确定性紧密相关，由于缅军控局与作战能力持续衰减，且反对派并无足以上台执政的代表人物和班子，缅甸危机正不可避免地朝着持续长期化、阵痛化的方向演变。

3.2 缅甸社会安全风险逐步结构化

在“2•1”事件后，中缅油气管道项目的社会安全风险逐步结构化，主要体现在社会群体性事件的暴恐化、违法犯罪的网络化和社会安全管理的非正式化。

3.2.1 社会群体性事件暴恐化

“2•1”事件后，缅民众发起了反军事政变示威。在示威游行遭缅军镇压后，各地人民纷纷拿起武器建立了防卫军，以武力反抗军政府。至2023年初，缅看守政府大致能够控制社会群体性事件的局面，也通过重启绞刑等方式强力压制了部分动员者。然而随着缅军战局的颓势显露，在“民族团结政府”的动员和民族地方武装的配合下，社会群体的暴力倾向被重新调动，转折点之一是2024年2月10日缅国家管理委员会宣布《国民兵役法》生效，4月开始强制征兵，造成民怨沸腾，不少民众拒绝接受征兵，同时拒绝接受缅甸继续处于军管的全国紧急状态。据劳工权益促进网络基金会人士估计，仅在《国民兵役法》公布不到半个月内，就有超过1万名缅甸公民越境进入泰国。另一方面，征兵引发了连锁效应，反而壮大了民族地方武装的实力。果敢、德昂、若开、北掸邦军等武装以缅军加大征兵为由，也在其辖区内广泛征兵，“人民防卫军”更是积极接纳那些不愿意被政府征召且对缅军心怀恨意的青年。

在乌克兰战场和全球犯罪网络的支援下，缅甸反抗军中流入不少无人机和火箭弹技术，群体性事件不断武装化、暴力暴恐化。据新加坡战略研究与国际问题研究所（IISS）的缅甸冲突地图（MCM）统计，2021年7月至2024年7月，缅甸国内爆发的武装冲突达到21447起，影响社会安全的远程遥控爆破有5991起，群体镇压833次，基础设施被破坏4100处。无人机的使用使得群体性事件的暴恐化更加隐形和难以预料。调研显示，中缅油气管道沿线的泵站和分输站均有被袭击的风险，目前未受袭击的主要原因是反对派并未将中资企业作为袭击对象，且其通信定位的能力仍然欠缺。

随着缅甸民族地方武装南下缅控区腹地，一些游击群体得到整编，其对中资企业的损害逐渐凸显。例如，2024年7月两队“人民防卫军”控制了曼德勒省的阿尔法水泥工厂以及实皆省的达贡山镍矿场。水泥厂由缅甸敏特投资集团和中国安徽海螺水泥股份有限公司共同拥有。由于缅甸军方每天都对水泥厂进行空袭，企业完全停摆，设施也被抢夺一空。

3.2.2 违法犯罪网络化

在2023年11月中国加强打击缅北电信网络诈骗犯罪取得突破性成果之前，缅甸电诈、毒品和网络赌博等行业日益猖獗，其中不乏部分军官和警察的嵌入分红，导致缅北形成违法犯罪的庇护网络。电诈集团原本目标主要锚定中国商人和外国富豪，其对缅甸本土安全风险有限，随着电诈利益网络的扩大，电诈分子的魔爪已然伸向了缅国内民众，尤其是在中资企业工作的缅籍员工。犯罪网络不仅影响到包括缅甸油气公司在内的各类中资企业招募本地员工，因为他们更愿意选择工资福利数倍于中资企业的电诈集团，甚至还影响到缅甸油气公司招募或派遣中国国内技术管理人员来缅，因为他们担心到“园区”工作容易卷入电诈风险。

2023年11月16日，在缅甸各方的大力配合下，缅北果敢电信网络诈骗犯罪集团重要头目明国平、明菊兰、明珍珍等被成功抓获。截至2023年11月21日，缅北相关地方执法部门共向中国移交电信网络诈骗犯罪嫌疑人3.1万人，反电诈取得突出成果。但是，随着缅甸战局在2024年6—7月持续恶化，不少地区的电诈网络再度重组，化整为零之后更加难以应对，并与不断恶化的毒品犯罪与网赌结合。随着诈骗集团的转移，缅甸国内违法犯罪网络逐步扩展至中东和美洲，而且互联网的发达更促使其能够接受更多国际犯罪网络的指导。包括中缅油气管道项目在内，在缅投资的企业和项目仍在“苦撑”，在缅甸政局持续恶化的环境中，企业与人员的财产可能会沦为各支武装刀俎之下的鱼肉。

3.2.3 社会安全管理非正式化

随着缅甸中央控制范围的缩小，中缅油气管道沿线的不少地区已经被纳入反抗者“民族团结政府”与“人民防卫军”的辖区，或者被各类民族地方武装所管控。为了员工的人身安全，项目不得不部分依托这些组织来庇护和管理，税务费以“保护费”的形式体现。管道运营本身不涉及民族地方武装组织的“公共管理”行为，但配套货物的运输有所涉及。调研发现，在缅北克钦通关200多千米的运输道路中有近20个关卡，每个关卡基本都要收费，且索要款额不一。对货车，有的关卡每车最高需要缴纳2000元人民币，客车则按人头收费，最高每人1000元人民币。乱收费使得在缅企业的人员和财产安全受到极大挑战。

在非官方非正式的庇护网络中，根据与民族团结政府的关系，主要分成3股势力，使得社会安全管理更加复杂化。一是公开与民族团结政府及其武装合作，针对军政府开展联合行动的“3KC”势力，包括克钦独立军（KIA）、克伦民族联盟（KNU）、克伦尼民族进步党（KNPP）、钦民族阵线（CNF）等。这些武装除了管理自己的辖区之外，还参与联合占领的缅族传统“干旱区”事务，包括马圭和实皆省，并通过武装动员与缅军抢夺兵源。调研发现，克钦、克伦、克伦尼等族武装意图在其占领的克钦邦、克伦邦与克耶邦内实施“武装自治”，对域内的商人实施双重征税，部分地区由于存在亲政府的民族武装，可能还会出现多重征税。二是与民族团结政府准结盟与信息共享且正在日益做大的北方联盟果敢军（MNDAA）、德昂军（TNLA）和若开军（AA）。截至2024年8月中旬，北方联盟已经拿下缅北原缅控区所在的多处重要城市枢纽与产矿城镇，例如腊戍、皎梅、昔卜、抹谷等，缅甸东北军区司令部也已经失守。各镇区将持续面临着民族地方武装管辖的局面，在未来是否会出现多次攻守易位也尚未可知。三是目前暂时保持中立的民族地方武装，例如佤邦联合军（UWSA）、掸邦军北部和掸邦东部民族民主同盟军（NDAA）与克钦新民主军（NDAK）。这些武装所辖地区变动不大，且原本就对辖区有着绝对的管辖权，因此即便仍是非正式网络，比前二者也相对稳定得多。

4 对策建议

缅甸政局动荡对中缅油气管道的影响不容乐观，但“一带一路”高质量发展走深走实的势头不容阻挡，中缅合作也不会就此止步。2024年8月14日，正值缅甸东北军区沦陷不久，缅甸领导人敏昂莱在内比都会见中共中央政治局委员、外交部长王毅。王毅表示，中方坚定支持缅甸维护独立、主权、国家统一和领土完整，坚定支持缅甸致力于国内和平稳定、实现经济发展。王毅特别指出，中方愿同缅方深化各领域合作，加快实施共建“一带一路”和中缅经济走廊大项目，运营好中缅油气管道。王毅还提到，希望缅方切实维护中国在缅人员项目安全，维护中缅边境和平稳定，加大联合打击跨境犯罪力度，为双方交往合作营造安全环境。中方态度与立场明确，给中缅油气管道克服缅甸政局下的社会安全风险提振了信心。未来，中国项目相关方应立足缅政局变化和西南能源通道战略，看清形势和影响，重点关注危机要素，同步精准施策。

第一，抓大放小，把握国际油气行业发展的战略机遇期并与缅甸的实际情况相结合，平稳度过缅甸政局与中缅油气管道环境格局的“双转轨”时期。一方面，重点关注并排查国际油气业务、市场需求对中缅油气管道项目的中长期社会危机要素。例如，社会安全风险是否在运营方面影响原油进口、成品油出口、物流运输、支付方式、公司内部治理和在缅投资等；在技术方面的影响包括上游油气勘探与开发、下游油气运输与销售等。在具体风险防范与解决中，要具体问题具体分析，区分政局危机影响的强敏感和弱敏感要素，分类施策。另一方面，宜看到国际石油企业同行同样在缅甸面临着不利的社会安全风险挑战，例如韩国浦项公司（POSCO）和泰国国家石油公司（PTTEP）。这些企业在应对相关问题时有自身的独特竞争力和核心发展目标，中方可通过对标研究、对话交流与合作谈判等方式与其建立链接，妥善应对和解决部分危机。例如，在面对社会压力和游行示威时，泰国国家石油公司强调以碳捕集利用与清洁替代能源为主的“绿色策略”，用改善当地生态和促进“全国紧急状态”危机期间的民众就业来引导民众。泰国国家石油公司首席执行官Rawanchaikul曾透露，泰国国家石油公司在收购缅甸耶德纳油气田（原为雪佛龙和道达尔控股）时，就利用“绿色策略”来缓和缅甸民众对其“支持军政府”的不满。

第二，继续跟踪和研判缅甸政局，做好持续与各政治力量打交道的准备，做到有理、有利、有节。一是建立物联与社区网络化的安保措施。缅甸人民防卫军虽然并未真正对管道产生威胁，但其受西方支持得到无人机与火箭弹技术，宜先行准备信号干扰等技术来应对。此外，宜与当地社区建立自主联防、人防机制，打好信息战、宣传战、公关战。二是继续发挥企业社会责任的效用。由于缅甸舆论深受西方话语体系影响，加上阴谋论、威胁论容易蛊惑人心，部分缅甸民众对中国一直预设较强的防备心理，导致项目开展经常进二退一，走走停停。目前，反华势力联系中方介入打击电诈和调解民族地方武装冲突、边境演习等事宜，夸大中国的负面形象，严重影响了中缅民间和当地华人对中国的信任。对此，宜对缅甸社会淡化国家利益色彩，立足解决居民问题，同时适当释放中资企业存在“两难”处境的信号，博得当地同理心。与此同时，可借助政、企、学、商涉缅甸相关圈子，直接获取真实信息。宜基于西南能源通道安全与拓展，针对技术影响和支付方式问题，产学研用相互结合，成立目标各异的专班小组。

第三，警惕能源通道暴恐化，谨慎应对西方敌对势力的渗透。缅甸政局未来发展走向不利于原有项目妥善运行，同时新计划项目难以在短期内推进，能源通道暴恐化倾向严重影响了项目的正常运营。其中，西方非政府组织的渗透及民粹主义对管道沿线的社会舆论带来难以估计的消极影响。宜关注短期内可能的营商环境恶化、二级制裁②加深的情形，一旦制裁加深成为“民心所向”，美国并不会吝啬启用相关的管辖工具。例如，当缅甸石油天然气公司被列为制裁对象时，不仅该公司雇员可能被国内人民防卫军作战人员盯上，与其合作的中国公司也面临二级制裁风险增加的可能，在社会安全和公共关系问题上也会面临极大挑战。在做好国内外公共关系的疏导工作与针对性地开展媒体公关的同时，要注意保护相关人员的安全，可利用安保公司与通信技术等手段避免关键人员成为暴恐袭击的对象。

第四，做好不同级别的应急预案，充分调动政、商、学、媒、民等各界力量，整合为保护中缅油气管道的合力。目前，果敢同盟军在掸北攻势正猛，克钦独立军在克钦与缅军处于激烈拉锯中，人民防卫军在实皆、马圭趁乱袭扰，整个缅中北部可能在较长时间内陷入失控状态，中国项目受波及风险加大。然而，与以上双方冲突时而加剧的“灰犀牛”事件相比，更应警惕的是缅军内部生乱从而导致全国局势失控的“黑天鹅”事件。对此，中国企业应有应急反应预案，确保在局部失控甚或全国失控情况下的项目安全及人员撤离。中国在缅甸利益应超脱缅甸国内矛盾，中国是和缅甸整个国家发展关系，而不是和哪一派发展关系，这是中国政府的一贯立场，也应是中资企业秉持的立场。基于缅甸的政治及安全现实，在继续保持与缅军安全合作的同时，应适当加强与民族地方武装和其他反对派的沟通，以维护驻地安全，并为将来可能发生的形势突变作好准备。

（作者：张添 中山大学国际关系学院；张海波 中国石油集团油田技术服务有限公司；翟崑 北京大学区域与国别研究院 本文原载《国际石油经济》期刊（2024-10），仅代表作者观点，转载请注明出处）