上研院报告｜当国际发展援助“安全化”，发展有效性无从谈起

【编者按】

11月8日，上海国际研究院举行“经济安全还是经济泛安全化？——《经济泛安全化的全球挑战与中国因应》报告发布会”，在会上发布了研究报告《经济泛安全化的全球挑战与中国因应》。报告聚焦经济安全与经济泛安全化，探讨二者的不同，分析新的历史背景和情势下的全球治理挑战，最后就中国在维护经济安全和应对经济泛安全化两方面如何平衡提出因应策略。

正如报告所指出，在大国战略竞争、新冠疫情、地缘冲突等冲击叠加，使得各国对经济安全的重视达到高点。与此同时，一些国家打着“国家安全”的旗号，肆意使用审查、制裁等手段企图遏制他国发展。如何理解我们自身及他国对经济安全真正的关切，并妥善应对一些国家滥用“国家安全”的行为，也是平衡好发展与安全的关系、实现中国式现代化的题中应有之义。澎湃新闻（www.thepaper.cn）陆续刊出本报告内容，本文是报告的第五章内容。

第五章 国际发展安全化挑战及其应对

全球性安全挑战的上升日益成为制约发展中国家发展的威胁，主要国家发展政策应趋于安全化，“安全-发展关联”成为国际发展和安全研究领域共同关注的一个新的分析框架。这为双多边国际发展机构扩大使命、动员新的资源提供了新的合法性；但是，在地缘政治分化加剧的背景下，安全冲突的外因干涉因素更趋复杂，“安全-发展关联”议程并未真正能够促进安全，相反带来核心发展议程的边缘化、发展治理的政治化加强和发展有效性挑战的进一步上升。各方需要重建自主安全、共同安全的根本遵循，真正坚持发展优先，实现安全与发展的良性互动。

一、从经济全球化到安全全球化

20世纪90年代以来，冷战结束与信息技术革命等因素推动了一轮超级经济全球化发展浪潮和世界经济增长。政策治理层面，发达经济体及其跨国公司将主张经济竞争效率的新自由主义理论推向全球，成为各国宏观经济政策信奉的主流思想，同时催生新一轮全球经济治理的黄金时期。1986年启动的《关税与贸易总协定（GATT）》乌拉圭回合谈判不仅推动各国进一步大幅削减关税和非关税贸易壁垒，将市场准入承诺扩大到服务贸易、投资等领域，还促成了世界贸易组织于1995年的正式成立，由此建立了准强制性的全球贸易争端解决机制和贸易政策审查机制，将多边经济政策协调的制度建设推至新的高点。

但是，“超级全球化”很快便孕育出了自身的对立面。1999年11月30日，世界贸易组织第三届部长会议即将于美国西雅图开幕前夕，爆发了大规模的反全球化抗议活动，揭示了全球范围内即将到来的反全球化运动的新端倪。新世纪以来，特别是2008年全球金融危机发生以来，世界经济增速放缓，发达经济体逐步由新自由主义经济秩序的缔造者和捍卫者转化为其对立面，以维护国家安全为名限制经济开放，新自由主义和贸易全球化信仰经历由兴至衰的重大转折，新干预主义、保护主义与经济安全化逐步成为贸易政策主流。以2018年美国特朗普政府的上台为标志，经济全球化和WTO为标志的全球自由经济秩序陷入全面的危机，特别是2020年新冠疫情发生以来，全球供应链安全、韧性与“去风险”取代全球资源配置效率最大化成为发达经济体国际经济政策的主基调。

在经济效率驱动的全球化与多边主义陷入困境的情况下，全球性的挑战和威胁不断上升，为维护世界和平与稳定的全球化合作需求不断上升，“经济全球化”的主流正在被“安全全球化”现象所替代。[1]中国社科院研究员冯维江认为，所谓安全全球化，包括“安全威胁的全球化”和“安全力量的全球化”两个方面。[2]前者是指在全球化的背景下，军事冲突、恐怖主义、难民危机、金融危机、气候变化与环境破坏、传染病等传统与非传统安全挑战更易由国内或区域性的挑战转化为全球性的挑战；安全力量的全球化则是指，在生产性活动预期收益下降的背景下，国家或非国家行为体有更大的激励加大部署安全力量，以从事威胁、破坏或掠夺性活动或应对此类破坏性活动对自身的影响。[3]国际格局的多极化重组、美国霸权影响力的下降是国际对抗性、地缘冲突上升的重要原因，而其背后则反映了世界经济缺乏足够的增量收益平衡前沿国家和新兴国家之间的矛盾、增量博弈转向存量博弈的困境。[4]

二、“安全-发展关联”：国际发展的安全化

安全全球化不可避免地带来国际发展的安全化。国际发展体系是国际经济体系的一个方面，聚焦促进发展中国家的发展。借鉴上述“安全威胁的全球化”和“安全力量的全球化”的分类，亦可提炼出国际发展安全化的如下两层含义。

（一）国际发展挑战的安全化

国际发展挑战的安全化的意思是指，安全全球化成为国际发展日益严峻的挑战。发展与安全日益不可分割，全球性安全挑战的上升日益成为制约发展中国家发展的威胁，“安全-发展关联”成为国际发展和安全研究领域共同关注的一个新的分析框架。不过，何为“安全”，以及安全与发展的关联，需要放在历史视角下作更为全面和细致的解读。一方面，冷战结束以来，传统安全概念的重心由国家安全、意识形态安全向非传统的人的安全转移，而人的安全不仅指人们免于恐惧、身体不受侵犯的物理安全，也包括免于稀缺、基本生活需要得到满足的经济社会安全，包括粮食安全、能源安全、卫生安全、金融安全等等，带来安全概念的泛化。而这些非传统的安全实际上就是发展概念演化后的内涵所在，因而安全概念的泛化很大程度上也是意味着安全概念的发展化或安全与发展概念的相互渗透。

但是，21世纪第二个十年以来，中美战略竞争话语被不断强化，地区冲突上升，国家安全和意识形态安全的重要性再次上升，安全概念的重心再次“硬化”。安全概念日益成为一个传统安全与非传统安全交织、各类非传统安全挑战交织叠加、更加具有不确定性的“关联安全”（nexus security）及“复杂安全”（complex security）叙事，体现了冲突、环境、卫生、粮食、贫困等各类跨国性危机相互渗透的趋势，军事冲突是其中最为严重和迫切的矛盾。比如，2022年10月拜登政府发布《国家安全战略》，认为美国面临两大战略性挑战：一是后冷战时期结束，新的大国竞争（关于基础性科技）与冲突（民主与独裁体制）开启；二是跨国性的挑战上升，威胁全世界各国人民，包括气候变化、食品不安全、传染病、恐怖主义、能源短缺及通胀等。

因此，对于发展中国家而言，广义的安全挑战也有泛化之势，既包括经济、社会等非传统安全挑战，也包括国家安全、军事安全、意识形态安全等传统安全的威胁，但后者的冲击影响更大，是安全化的主要关切所在。

（二）国际发展政策的安全化

主要援助国及国际发展机构基于“以发展促安全”的理念，推动国际发展政策的重心转向“安全-发展关联”领域，带来国际发展政策的安全化及发展与安全政策界限的模糊化。如果说前述国际发展挑战的安全化是对国际发展与安全之间客观关联性的描述，此处则是指主要经济体的政策性回应，与前者之间具有互动和递进的关系。

2001年“911”事件后，经济合作与发展组织（OECD）与世界银行共同提出“脆弱性国家”的概念，OECD于2007年发布关于《脆弱性国家良好国际干预的原则》[5]，以指导各国加大对脆弱性国家的支持。其后，OECD发展援助委员会推动关于“官方发展援助”（ODA）定义和统计方法的修订，将安全开支管理、安全体系改革、轻小武器等六类安全相关的援助亦被批准纳入ODA的统计范围，以鼓励各国加大对“安全-发展关联”领域的支持。2015年联合国通过的2030年可持续发展目标将“和平”以及各类社会安全目标纳入17个可持续发展目标之列，是国际发展议程安全化的重要里程碑。

美欧等主要援助大国的国际发展政策在维持原有促进发展中国家减贫目标的同时，亦更多强调各类全球性挑战的应对，是国际发展议程安全化的落地。比如，美国对外援助政策向来具有突出的战略性，美国国务院和援外署共同制定的“2022-2026财年共同战略规划”，指出其五大目标之首为“复兴美国领导力和动员联盟，应对对美国安全和福祉影响最大的全球性挑战”。[6]英国《2002年国际发展法》规定，发展援助的主要目的在于促进减贫；但是，其《2015年援助战略》[7]提出，要聚焦四大战略重点，包括“全球和平、安全与治理”、“加强韧性与危机应对”、“促进全球繁荣”及“应对极端贫困”，要将50%的资金分配给脆弱国家和地区，增加对叙利亚危机等的的救助。虽然减贫仍位列其中，但全球性挑战和危机的应对明显成为援助战略的新重心。

世界银行等多边开发融资机构的使命亦加大向“安全-发展关联”领域倾斜。2007年，世界银行等多边开发银行（MDBs）响应OECD国家的要求签署协议，承诺将解决脆弱性问题作为发展界的最高优先事项之一，将加强相互协调，及与联合国和其他区域、双边和国际发展伙伴的协调，支持解决“和平建设、治理和发展关联的综合项目”。[8]2017年3月，世界银行通过“2030年前景展望”，将应对脆弱性和难民危机等全球性挑战作为战略重点。2020年世界银行正式推出关于应对脆弱性、冲突及暴力的五年战略（2020-2025），[9]提出要从政策、规划、人员及伙伴关系等四大重点（4P）全面加大对脆弱性国家的支持，是其减贫战略安全化制度化的重要标志。[10]

三、国际发展安全化带来的影响与挑战

国际发展的安全化使得“最大化国际发展筹资”的目标落实面临更大的挑战，而国际发展资源的分配大幅转向安全化领域，并未真正能够促进安全，相反带来核心发展议程的边缘化、发展治理的政治化加强和发展有效性挑战的进一步上升。

（一）国际发展筹资挑战的加大

国际发展安全化的背景下，2015年联合国发展筹资会议通过的“亚的斯亚贝巴行动议程”最大化发展筹资的目标更加难以实现。美元高利率持续背景下，如今私人投资者实际上在从发展中国家净撤出，仅2022-2023年间，商业性机构从发展中国家就撤离3000亿美元。高风险的脆弱性国家无疑面临更大的国际发展筹资挑战。OECD国家动员私人资源进入高风险的脆弱性国家的政策难以奏效。2023年10月，世界银行发布脆弱性战略中期评估报告，[11]坦承私人部门合作的目标未能实现。“一带一路”等新兴国家的国际发展倡议的落实也面临更大的挑战而进入调整期。

（二）核心发展议程的边缘化

“安全-发展关联”为国际双多边发展机构筹集更多资源提供了重要的动力支撑，同时也带来国际发展资金分配的重大改变。传统基础设施和减贫议程让位于更为短期的人道主义应对和危机救助，脆弱性国家取代低收入国家亦成为援助关注的重点，带来传统减贫发展议程的边缘化。以世界银行集团下的国际开发协会（IDA）为例，其在第16次增资（2012-2014财年）至第19次增资（2021-2022财年）期间，给脆弱性国家提供的资金承诺占比由14%快速增长至41%，而给其他低收入国家提供的援助资金占比不断下降。[12]

这也可以从OECD-DAC的ODA统计体系中“未按国别收入群体分配”（unallocated）类别占比的上升看出，该类别中的相当一部分指用于援助国国内的ODA开支（如用于安置难民等），被归入全球公共产品的贡献类别。2010-2021年间，DAC成员国双边援助偿付额中低中等收入和最不发达国家占比由58%降至29%，而“未按国别收入群体分配”的类别占比由34%升至45%，创历史新高。[13]而同一时期内，英国双边援助偿付额中，低中等收入和最不发达国家占比由58%降至29%，“未按国别收入群体分配”、用于所谓全球性挑战的项目援助占比由36%升至61%。[14]

（三）国际发展机构的政治化

世界银行等多边发展机构多受“非政治化条款”的约束，其所有贷款决定应主要基于“经济考虑”做出，而在涉及借款国政治制度、政治派别等非经济问题上不持立场，其目的在于保护业务免受政治干预，维护其从国际资本市场融资的能力。然而如今，这一条款早已名存实亡。国际发展的安全化在两方面加剧了国际发展机构的政治化：

一方面，如上所述，OECD与世界银行团队共同领导提出了“脆弱性国家”的概念和干预框架，并认为和平促进与冲突预防的根本是促进脆弱性国家的政府能力建设，包括其国家安全治理、民主制度建设、腐败治理能力建设等。[15]这为双多边国际发展机构干预“安全-发展关联”提供了一整套理论，也加剧了他们发展政策的政治化。

另一方面，在“安全-发展关联”和“和平建设”理念的指导下，国际发展机构在一国尚未结束冲突或战争时便介入相关国家的建设，使其不可避免地要在相互交战的政治派别间做出选择。比如，他们将如何决定是否与冲突所在国政府合作？政府往往是冲突的一方，如何确保其介入是在提供解决方案而非加剧冲突？[16]最典型的例子是俄乌冲突，主要多边发展机构均跟随西方大国，在俄乌之间高调地选边站队，实际上使得战争更为持久。

四、应对思考

应该说，OECD国家主导的国际政策界提出“安全-发展关联”的概念，旨在希望通过中长期发展来促进安全问题的根本性解决，是一种整体和辩证性思维，具有相当的合理性。但是，在地缘政治分化加剧的背景下，安全冲突的外因干涉因素更趋复杂，需要各方重建自主安全、共同安全的根本遵循，真正落实“发展优先”原则，实现安全与发展的良性互动。

第一，充分尊重东道国自主权，真正坚持“以发展促安全”。国际发展机构作为一种外部力量的间接干预，要撬动“安全-发展关联”链条的良性互动，其难度十分巨大。应对国际发展的安全化挑战，需要西方大国深刻反省其在国际安全领域的“干涉主义”，消除安全危机的根本诱因。从阿富汗、乌克兰到中东战争，甚至刚果、卢旺达等一些非洲国家的内战，绝大多数背后都有深刻的大国参与影响；美西方试图通过发展政策来“建设和平”，无异于舍本求末。中国等新兴国家一直强调将发展议程置于优先位置，重视发展与安全统筹，这与西方国家强调的“安全-发展关联”在理念上具有一致性；但更为根本的是，中方坚持“不干涉内政”作为基本的外交原则，更加注重为脆弱性国家加强基础设施建设，真正践行“以发展促安全”。

第二，强调共同安全与共同发展，而非“零和”安全与发展。在国际发展总资源有限和地缘竞争话语加剧的背景下，需要思考“谁的安全”和“谁的发展”的根本性问题。Bermeo指出，经济全球化的深化带来各国间的发展联系不断增强，援助国更加注重以援助支持“有目的的发展（targeted development）”，即关注与自身发展密切相关的国家发展，以防止其贫困和难民输入其国内，这与冷战前的战略考虑大为不同。[17]换言之，国际安全挑战对主要援助国自身的安全带来外溢性影响，导致后者的国际发展合作战略日益与其自身的安全利益相结合。战略竞争考虑不断加剧的背景下，主要发达经济体的脆弱性国家政策也更加战略化。美国特朗普政府上台后，加大对跨国移民的管控，于2019年颁布《全球脆弱性法案》（2019 Global Fragility Act），提出脆弱性国家正成为美国与对手国家竞争的舞台，中俄影响进一步削弱了相关国家的治理，要从战略竞争的角度考虑脆弱国家的治理问题。[18]

第三，加强国际发展机构改革与协调，维护传统发展议程的核心地位。联合国与世界银行于2018年发布了一份联合报告“通向和平之路：预防暴力冲突的包容性路径”，要求世界银行更多投资于“和平建设”。[19]美国2019年《全球脆弱性法案》强调要与包括国际机构在内的国际社会合作，整体推进国际冲突预防，以增进美国国家安全和节省美国纳税人的巨额开支。[20]世界银行于2020年正式颁布脆弱性战略，与美国的上述动议可能不无关联。但是，美欧等国加大利用国际机构下的特别基金方式，撬动国际资源流向仍处于战争状态的战略优先国家，同时主要依赖财务改革举措扩充对其他发展中国家的支持。其结果是，大量的国际发展资源流向短期性的人道主义救助和危机应对目的，发展有效性无从谈起。有必要重新评估世界银行的脆弱性战略，对特别基金的使用设定限制，维护传统发展议程的核心地位。

（本章作者为上海国际问题研究院世界经济研究所副所长叶玉。本文标题为编者所拟。）

注释：

[1] 冯维江：《安全全球化的经济逻辑：以全球安全困境为例》，《国际安全研究》2023年第1期。

[2] 同上。

[3] 同上。

[4] 同上。

[5] OECD, “Principles for Good International Engagement in Fragile States”, OECD, April 2007, www.oecd.org/dacfragilestates.

[6] US Department of State andUSAID, “Joint Strategic Plan, FY 2022-2026”, March 2022, https://www.usaid.gov/results-and-data/planning/joint-strategic-plan/fy-2022-2026.

[7] “UK aid: tackling global challenges in the national interest”, Presented to Parliament by the Chancellor of the Exchequer by Command of Her Majesty, Nov. 2015, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/478833/ODA_strategy_final_print_0905.pdf.

[8] “Development banks commit to closer collaboration working in fragile situations”,IDB, October 20, 2007.

[9] “World Bank Group Strategy for Fragility, Conflict, and Violence 2020-2025”, World Bank Group, https://documents1.worldbank.org/curated/en/844591582815510521/pdf/World-Bank-Group-Strategy-for-Fragility-Conflict-and-Violence-2020-2025.pdf.

[10] Michael Igoe,“World Bank looks to systematize growing role in fragile states”，Devex, March 6, 2020, https://www.devex.com/news/world-bank-looks-to-systematize-growing-role-in-fragile-states-96656.

[11] World Band Independent Evaluation Group, “Mid-Term Review of the World Bank Group Strategy for Fragility, Conflict, and Violence(2020–25)”，October 20, 2023, p. 36.

[12] IDA19 Retrospective, 2023, p. XIV.

[13] OECD, Development Co‑operation Report 2023: Debating the Aid System, OECD Publishing, Paris, 2023, p. 124. https://doi.org/10.1787/f6edc3c2-en.

[14] OECD , Development Co-operation Profiles, OECD Publishing, Paris, 2023, https://doi.org/10.1787/2dcf1367-en .

[15] OECD, Peace and Official Development Assistance, OECD, Oct 2023, pp. 10-11, https://www.oecd.org/dac/peace-official-development-assistance.pdf.

[16] Michael Igoe,“World Bank looks to systematize growing role in fragile states”，Devex, March 6, 2020, https://www.devex.com/news/world-bank-looks-to-systematize-growing-role-in-fragile-states-96656.

[17] S. Bermeo, “Aid Allocation and Targeted Development in an Increasingly Connected World”,  International Organization, Vol. 71, No. 4, 2017, pp. 735-766.

[18] US Bureau of Conflict and Stabilization Operations, “2022 Prologue to the United States Strategy to Prevent Conflict and Promote Stability”，April 1, 2022，https://www.state.gov/2022-prologue-to-the-united-states-strategy-to-prevent-conflict-and-promote-stability/.

[19] United Nations and World Bank, “Pathways for Peace: Inclusive Approaches to Preventing Violent Conflict”, Executive Summary booklet, World Bank, Washington, DC, 2018.

[20] US Bureau of Conflict and Stabilization Operations, “2022 Prologue to the United States Strategy to Prevent Conflict and Promote Stability”, April 1, 2022，https://www.state.gov/2022-prologue-to-the-united-states-strategy-to-prevent-conflict-and-promote-stability/.