上研院报告｜泛安全化趋势下，如何破解“美元武器化”

【编者按】

11月8日，上海国际研究院举行“经济安全还是经济泛安全化？——《经济泛安全化的全球挑战与中国因应》报告发布会”，在会上发布了研究报告《经济泛安全化的全球挑战与中国因应》。报告聚焦经济安全与经济泛安全化，探讨二者的不同，分析新的历史背景和情势下的全球治理挑战，最后就中国在维护经济安全和应对经济泛安全化两方面如何平衡提出因应策略。

正如报告所指出，在大国战略竞争、新冠疫情、地缘冲突等冲击叠加，使得各国对经济安全的重视达到高点。与此同时，一些国家打着“国家安全”的旗号，肆意使用审查、制裁等手段企图遏制他国发展。如何理解我们自身及他国对经济安全真正的关切，并妥善应对一些国家滥用“国家安全”的行为，也是平衡好发展与安全的关系、实现中国式现代化的题中应有之义。澎湃新闻（www.thepaper.cn）陆续刊出本报告内容，今日刊出的是报告的第二章内容。

第二章 美元与金融领域的泛安全化

一、全球金融体系中的美元地位及其影响

（一）美元作为全球主要储备货币和交易媒介的地位

在布雷顿森林体系建立之前，国际货币体系经历了金本位以及金银复本位制，但是随着1933年“大萧条”时期到来，各国纷纷放弃了贵金属本位制。二战之后，随着布雷顿森林体系的建立，一种以美元为核心的金汇兑本位制也随之诞生，其表现就是各国货币、美元以及黄金之间的所谓“双挂钩”制度。由此也以机制化形式确立了美元在国际货币体系中的地位。

尽管1971年尼克松总统宣布取消布雷顿森林体系的“双挂钩”机制，美元对黄金比价开始自由浮动，但这并未动摇美元的地位。目前世界贸易约80%以美元定价，全球外汇储备中美元所占比例接近60%。根据基金组织的统计，2024年第一季度，持有美元作为国际储备货币超过6.7万亿美元，排名第二位的欧元约为2.2万亿美元，而人民币作为储备货币约为2460亿美元。[1]

同时，美元的全球影响力还体现在全球美元汇兑体系（SWIFT）与美元计价的全球金融资产方面。作为在全球银行间汇兑业务中处于主导地位的组织，SWIFT近几年来充分把握金融新科技（fintech）的快速发展，在其系统信息传输速度、透明度及效率方面都有大幅度改进，它还积极介入到央行发行数字货币业务领域。2023年8月，SWIFT宣布其系统中传输的银行间信息约89%可以在一小时内完成，这也说明其已经提前达到二十国集团所宣布的2027年75%的目标。[2]

然而，基于美元在国际货币体系中的统治性地位，全球银行汇兑组织SWIFT的运行实际上往往要依赖于美国政府的相关法规和政策。此外，外国投资者（包括各家中央银行）持有近8万亿美元的美国政府债券。美国对世界其他国家的总体金融债务总额为53万亿美元。由于这些负债是以美元计价的，美元币值的大幅下跌对美国所欠债务的金额没有影响，但会降低这些资产以其拥有国货币计算的价值。[3]

（二）美元主导的国际货币体系的内在缺陷

2009年由美国“次贷危机”所引发的全球金融危机充分暴露出以美元为关键货币的国际货币金融体系所存在的主要问题。

首先，美元在国际货币体系和国际储备体系中具有特殊地位，美元长期充当国际支付手段和主要外汇储备工具。在享有美元特权的同时，美国在制定各项经济政策时，却往往忽视对维持美元稳定和全球宏观经济平衡应尽的责任。由美国宏观政策周期性调整所引发的国际金融危机和经济动荡时常发生。

在2008年全球金融危机之后，美联储对于其政策做出重大调整，采取“量化宽松”这一直接向资本市场注入流动性的方式，从而极大程度提升了美联储干预资本市场的能力和效果。然而，这一政策的直接后果是导致全球层面的美元流动性泛滥，从而推升新兴市场国家资产泡沫和通胀率。当美联储开始退出量化宽松政策之时，新兴市场国家资本市场就遭受到严重的资本外流冲击，并导致相关国家货币汇率大幅贬值，资本市场泡沫破灭，从而引发新兴市场国家金融危机威胁。2013年美联储退出政策所导致的全球资本市场动荡，充分表现出美国在应对自身经济繁荣和衰退时所采取政策的溢出效应。

其次，作为国际金融体系的主要多边性国际组织，国际货币基金组织（IMF）事实上也被发达国家所掌控，从而很难体现发展中国家的意愿、呼声及利益。按照国际货币基金组织协定，重大事项需要有85％以上的投票权决定；一般事项要有50％以上投票权决定。而美国的投票权超过17％，高于规定的15％否决票。这意味着美国具有事实上的一票否决权。这也导致IMF丧失有效监督和防范美国金融市场内部系统风险的能力。此外，金融危机爆发也体现出各国在金融监管方面进行国际协调合作的缺失。

二、泛安全化趋势下美元武器化的表现、威胁及应对

2022年俄乌冲突爆发之后，美西方国家针对俄罗斯实施了全方位的经济金融制裁措施，其中也包括将俄罗斯商业银行排除在SWIFT国际资金清算系统之外以及冻结俄罗斯海外金融资产等极端性措施。这是迄今为止泛安全化以及美元武器化趋势最为直接的表现。然而，从近些年中美双边经济体系发展来看，可以看到，美国在金融领域对华限制和制裁措施是泛安全化倾向对于全球经济最具威胁和挑战的方面。

自特朗普担任总统以来，美国对中资企业单方面经济和制裁案例日益增多，其中既有针对华为、海康威视等高科技企业的制裁措施，也包括以所谓“新疆强迫劳动”为名施加的制裁措施。这些措施对于金融领域的双边关系造成重大冲击。根据美国第13959号总统行政令以及财政部颁布的有关与中国军方有关的企业的投资禁令，2021年1月初纽约证券交易所决定对中国移动、中国电信以及中国联通三家中资电信企业予以摘牌退市处理。其后全球主要股票指数编制公司也相继采取行动将这三家中资企业股票从其编制的指数中移除，包括MSCI指数、富时罗素指数、标准普尔指数以及道琼斯指数。[4]

拜登政府就任后，继续贯彻和实施这一制裁措施，同时采取相应措施以澄清之前行政令的模糊之处。美国财政部于2021年1月26日发布有关上述行政令的一般性许可1A文件，就美国政府针对与中国军方关联企业制裁措施做出明确解释。根据该文件规定，对于上述两个行政令所涵盖的与制裁清单列举的企业名称“非常相似但并不完全相同的企业”，相关投资禁令将延期至2021年5月27日开始生效，在此之前这些企业的证券及相关金融衍生产品可以继续进行正常交易。同时，该文件明确指出，这一投资禁令豁免并不适用于制裁清单中列举企业的子公司。[5]2021年6月，拜登就此事项签署新的总统行政令，宣布由美国财政部取代美国国防部在确定新的与中国军方相关联企业名单方面的职权，并继续要求美国投资者不得投资相关中资企业或者必须撤回之前的投资。[6]

此外，美国一些政客还不断施压美国养老金基金等投资基金，要求其不得对中国证券市场或者金融产品进行投资。根据2020年7月美国国会通过的所谓《香港自治法》，美国财政部可针对所谓“损害香港特区自治地位”的金融机构采取资产冻结与其它单方面制裁措施，该法律所涵盖的金融机构也包括香港特区以外的外资银行和金融机构。鉴于大部分主要跨国银行和国际金融机构都在香港从事金融业务，美国所实施的金融制裁措施将对这些在港金融机构业务运营造成重大阻碍。俄乌冲突之后，香港金管局也在与人民银行商讨美国针对中国可能采取的极端措施，例如将中资银行排除在SWIFT之外，从而切断内地和香港银行和金融机构对外资金结算和清算的渠道。同时，考虑到香港所采用的港币对美元联系汇率制，美国如果限制港币与美元兑换也将造成巨大冲击。

2020年美国国会通过《外国公司问责法》，其中规定在美上市中资企业如不配合监管机构审计要求将被责令退市。美国纳斯达克交易所也针对所谓的“限制性市场”问题做出规则修改，主要聚焦于上市公司的审计公司是否符合美国公众公司会计监督委员会的检查要求。对于尚未接受、拒绝接受或者因某种困难无法接受该监督委员会的检查的审计公司，纳斯达克将对其实施更加严格的条件和标准要求。

在此之后，基于务实和维护全球金融稳定的考虑，中美两国政府监管机构在审计报告实地调查方面达成一定程度的妥协和共识，这有利于为中资企业赴美上市提供稳定的预期和保障。但是，也需要注意到，随着中美双边关系日益紧张，金融领域的双边合作还有可能受到重大冲击。

三、应对金融领域泛安全化的思考和建议

（一）国际货币体系多元化的前景

在2009年全球金融危机爆发之后，国际社会对于国际货币体系内在缺陷和风险具备了更为实际的观察。近几年以来，伴随着美国等发达国家国内经济高通胀形势，美联储在较长时期内维持高利率货币政策，这一政策引发全球范围内的“美元荒”，美元汇率持续走强，从而进一步加剧各国面临的经济和金融问题，这也包括发展中国家债务问题由于美元债务负担加重而进一步加剧等。

与此同时，美国及西方发达国家在俄乌冲突爆发之后针对俄罗斯所采取的金融制裁措施，也使得很多国家及其投资者对于美元资产的安全性产生疑虑。在经济金融制裁方面，美国政府所采取的“次级制裁”原则事实上使得以美元为中心的全球汇兑体系承受了巨大压力，其种类繁多且名目各异的制裁措施为全球汇兑体系中运营的各国商业银行带来重大潜在合规风险。从长期来看，这些举措可能进一步削弱美元的吸引力和国际地位，同时促使包括欧洲国家在内的其它经济体谋求美元体系之外的解决方案。在这一背景下，对于国际货币体系变革的讨论日益增多。总体来看，这方面讨论主要聚焦于三方面，一是超主权货币的地位和作用，特别是由基金组织发行的特别提款权（SDR）。二是作为天然货币的黄金等贵金属的作用。三是包括人民币在内的世界其它主要货币的影响。

首先，从SDR设计的初衷来看，其目的就在于作为美元储备货币的一种补充。有学者认为，IMF每年应当定期向其成员国进行特别提款权分配，这有助于在全球流动性方面提供美元之外的替代性来源。[7]但是以下两方面的因素限制了SDR进一步发挥超主权货币的作用。一方面，作为由国际组织负责管理的全球性超主权货币，它既没有黄金等贵金属作为发行支持，又不具有主权国家支持其本国货币的综合国力，因而缺乏坚实的信用基础。

另一方面，SDR的发行机制也面临合法性问题，以何种依据或标准发行SDR很可能激化发达国家与发展中国家之间的分歧与矛盾，因为这实质上意味着全球财富的重新分配。特别提款权发行是实施危机管理的重要工具，但其近期分配结果恰好彰显出改革的必要性。在2021年进行的特别提款权全球发行中，最需要金融安全防护的低收入国家获得的分配份额只有区区2.4%，整个非洲大陆也仅为5.2%。相比之下，不需要金融支持的发达国家却获得64%份额。尽管发达国家承诺将价值1000亿美元的特别提款权份额用于支持脆弱国家，这也为IMF新设立的“韧性和可持续性基金”提供了启动资金，但是这些资金支持迟迟难以到位，充分显示出现有安排的低效率。[8]

其次，在国际金融市场动荡以及地缘政治影响不断上升背景下，黄金作为储备货币的职能又得以复兴。主要新兴经济体都逐步在其储备的组合中增加黄金的份额，中国、俄罗斯、印度以及其他新兴市场国家都开始增持黄金，这对黄金需求量形成持续的推升。截至2024年7月末，人民银行黄金储备报7280万盎司（约2264.33吨）。从2022年11月以来，人民银行连续18个月增持黄金。2024年5月，国际金价突破2400美元/盎司，人民银行暂停购入黄金。今年前7个月我国黄金储备只增加了93万盎司（29吨），其中大部分是在一季度增持，远低于2023年同期的405万盎司（126吨）。7月末，我国官方储备资产为3.5万亿美元，黄金储备1766.42亿美元，占官方储备资产的比例只有5%[9]。由此看来，与历史上放弃金本位的情形相同，黄金等贵金属供应量的有限性决定了其难以满足当前全球经济巨大的货币需求，因而只能作为各国央行货币储备中的补充手段。

最后，从可能作为美元替代选项的主权国家货币来看，之前被视为有希望挑战美元地位的欧元份额及影响事实上持续处于下滑趋势，与此同时，尽管与美元和欧元相比还存在巨大差距，但是人民币的份额和影响力却在逐步提升。2023年11月，人民币在两年之内首次超过日元在全球支付交易中的份额，人民币所占份额上升至4.6%，位居美元、欧元及英镑之后的第四位。这充分显示出人民币在国际贸易结算中日益增长的作用。[10]根据SWIFT 2024年8月数据统计，7月份人民币占全球支付份额达到4.74%，从地域分布来看，使用人民币进行支付和交易的经济体前五位分别是中国香港、英国、新加坡、美国及法国，其中中国香港占比达到82.84%。[11]这说明香港特区继续保持其作为最重要的人民币离岸交易结算中心地位，但也说明人民币的国际支付交易功能仍需进一步拓宽国际化使用范围。同时，人民币国际化进程还需要进一步夯实两个主要基石，一是中国金融市场的开放度和深度，二是香港和上海这两个中国主要国际金融中心的持续发展和影响力扩张。

（二）加大中国金融市场开放步伐

首先，中国在外资金融服务企业的市场准入方面不断放宽准入行业领域、资本以及股权比例要求，目前已经出现外资全资所有人寿保险公司与证券公司，世界主要证券评级机构与信用卡发行组织也都获批进入中国大陆市场。作为全球第二大经济体，中国金融市场对外开放程度却一直都处于较低水平，但这也意味着巨大的市场潜力，不断深化的开放进程必然会吸引更多外资金融机构到来。

其次，中国资本市场的高水平开放正在稳步推进，跨境投融资便利化程度不断提升。2024年以来，合格境外投资者队伍持续扩容。中国证监会数据显示，前7个月，43家机构获批合格境外投资者，总数量已达841家。与此同时，多家外资公募通过增资、发行新基金等方式，持续深耕中国市场，扩大业务布局。[12]2024年上半年，中国股票ETF市场交易量亚洲排名第一、全球排名第二。中国ETF市场投资标的已覆盖股票、债券、货币、商品、境外股票等大类资产，指数化投资作为高效便捷的投资工具，其未来增长空间值得期待。[13]截至2020年9月底，中国大陆政府债券市场市值债券发行额达到114万亿人民币，境外投资者份额已经上升到约9%，相较于亚洲其它市场约达到三分之二比例，目前境外投资的份额比例还处于较低水平。同时，中国大陆公司债市场也还处于起步阶段，随着外资债券评级机构不断进入，其债券评级也将更具有市场化特征，从而吸引更多的国际投资者。

第三，数字人民币引领央行数字货币发展潮流。由香港金融管理局、泰国中央银行、阿拉伯联合酋长国中央银行及中国人民银行数字货币研究所联合发起多边央行数字货币桥项目目前已经进入实际运作阶段。该项目旨在建立一个由各国央行与商业银行共同参与的基于分布式记账系统的多边央行数字货币平台，以确保跨境支付和清算实现实时完成。[14]其与现行跨境支付体系最大的不同点在于：其基于各地支付系统的互联，大幅缩短了支付链路，商业银行可在无损合规的情况下大幅提升交易效率，有效降低跨境支付成本。根据货币桥真实交易的经验，交易成本可以降低至少50%。[15]截至2024年6月，该数字货币桥项目发展已达到最小可行性产品阶段。 [16]这也意味着这一数字货币平台的主要支付清算功能已基本完备，随着今后更多央行和商业银行接入平台进行交易，其规模和影响力也将日渐增长。

（三）巩固和建设上海与粤港澳大湾区金融中心

在金融领域，根据“十四五”规划纲要，要稳妥“推进银行、证券、保险、基金、期货等金融领域开放，深化境内外资本市场互联互通，健全合格境外投资者制度。稳慎推进人民币国际化，坚持市场驱动和企业自主选择，营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系”。[17]与之相应，上海的远景规划也着重强调要显著提升国际金融中心能级，构建更具国际竞争力的金融市场体系、产品体系、机构体系、基础设施体系，建设具有较强全球资源配置功能、与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心。按照目前形成的不同发展轨迹，上海与香港两个城市可以形成一定程度的相互分工，也即在中国推动人民币成为国际货币之后，上海成为主要以人民币为核心的金融中心；而香港则利用其长期作为人民币离岸结算中心的地位，可以尝试推动形成人民币资产的海外市场，类似于欧洲美元市场，这样通过不同的交易条件和交易环境而形成两个城市不同的发展类型。

（本章作者为上海国际问题研究院世界经济研究所助理研究员薛磊。本文标题为编者所拟。）

注释：

[1] IMF, “Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves”, Latest update on June 28, 2024,  https://data.imf.org/?sk=e6a5f467-c14b-4aa8-9f6d-5a09ec4e62a4, accessed on September 8, 2024.

[2] Zennon Kapron, “How Swift Is Staying Dominant in Cross-Border Payments”, Forbes, Mar 7, 2024, https://www.forbes.com/sites/zennonkapron/2024/03/07/how-swift-is-staying-dominant-in-cross-border-payments/, accessed on September 8, 2024.

[3] Eswar Prasad，“美元可能会走低，但其将继续处于主导地位”，国际货币基金组织，《金融与发展》，2022年6月，https://www.imf.org/zh/Publications/fandd/issues/2022/06/enduring-preeminence-eswar-prasad，2024年9月8日访问。

[4] “Blacklisted Chinese Telecoms Carriers Cut From Stock Indexes”, Wall Street Journal, January 8, 2021, https://www.wsj.com/articles/blacklisted-chinese-telecoms-carriers-cut-from-stock-indexes-11610083775?mod=markets_lead_pos3, accessed on September 8, 2028.

[5] Kenneth Nunnenkamp, et al, “Update on EO 13959 Prohibiting Transactions in Securities of Chinese Mlitary Companies”, February 1, 2021, https://www.morganlewis.com/pubs/2021/02/update-on-eo-13959-prohibiting-transactions-in-securities-of-chinese-military-companies-first100 accessed on Septermber 8, 2024.

[6] White House, “Executive Order on Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Certain Companies of the People’s Republic of China”, June 3, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/06/03/executive-order-on-addressing-the-threat-from-securities-investments-that-finance-certain-companies-of-the-peoples-republic-of-china/, accessed on September 8, 2024.

[7] Barry Eichengreen,  “Unlocking IMF Reform”, July 17, 2024, https://www.project-syndicate.org/commentary/imf-reform-requires-governance-overhaul-and-focus-on-core-mandate-by-barry-eichengreen-2024-07, accessed on September 14, 2024.

[8] William Ruto,  “A Consensus Is Forming for IMF Reform”Finance and Development, June 2024.

[9]“央行为何连续三个月不买黄金？”，新华网，2024年8月9日，http://www.news.cn/fortune/20240809/70612d4563ff4201bdf09818351417d3/c.html，2024年9月8日访问。

[10] “China’s renminbi pips Japanese yen to rank fourth in global payments”, Financial Times, December 21, 2023, https://www.ft.com/content/de6e45d8-e39b-4af6-afd5-44e949cceb2c，accessed on September 8, 2024.

[11] SWIFT, RMB Tracker: Monthly reporting and statistics on renminbi (RMB) progress towards becoming an international currency, August 2024.

[12]“增资本发产品忙调研外资机构加码布局中国市场”，中国产业经济信息网，2024年9月1日，http://www.cinic.org.cn/hy/yw/1551853.html?from=singlemessage，2024年9月8日访问。

[13]“深交所在沙特举办上市公司推介活动”，中证网，2024年8月19日，https://www.cs.com.cn/xwzx/hg/202408/t20240819_6432496.html，2024年9月8日访问。

[14] “Project mBridge reaches minimum viable product stage and invites further international participation”, June 5, 2024, https://www.bis.org/about/bisih/topics/cbdc/mcbdc_bridge.htm, accessed on September 14, 2024.

[15]“重庆落地首笔多边央行数字货币桥跨境交易实现数字人民币跨境业务突破”，凤凰网重庆，2024年9月2日，https://cq.ifeng.com/c/8cW0gkI3RB0，2024年9月8日访问。

[16] “Project mBridge reaches minimum viable product stage and invites further international participation”, June 5, 2024, https://www.bis.org/about/bisih/topics/cbdc/mcbdc_bridge.htm, accessed on September 14, 2024.

[17] 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，2021年3月12日。