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对区和镇街道两级谋划“十五五”发展的几点思考

2024-11-05 06:20

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

今年以来，在大力促进经济增长、确保全年任务完成的同时，研究谋划“十五五”发展规划的工作也提到了各级议事日程。根据安排，今年的重点是前期研究，明年主要是具体编制。这项庞大的系统工程5年一次，全市有牵头和统筹单位，市各部门按照总体要求，制订各自的专项规划，对此，本文不做具体展开。主要就以“块”为特点的区、镇和街道，在这一次规划的谋划、编制中，怎样找准定位、找到抓手、扬长避短、发挥经济社会综合规划对未来5年的“前瞻性、落地性和操作性”引领作用，谈一些粗浅的认识和看法，供相关方面讨论参考。

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首先，在大格局、大方向、大目标一致的基调下，还要比较一下市层面及各部门与区、镇街道，在谋划和编制五年规划方面的不同特点：

一在定位上，市层面站在一座城市的高度，包括发展战略、对外关系、发展目标、功能定位等，乃至文字表述都要体现上海这座国际化大都市的格局、前瞻和愿景；而区、镇街道则需要立足于不同的局部，体现具有各自特点的定位；

二在“接天线”上，市层面更多的要体现国家战略以及与各部委规划的对接；而区（浦东例外）及镇、街道则主要体现在怎样落实本市发展目标的分解任务上；

三在“接地气”上，市层面规划侧重于宏观和中观的布局谋篇，区、镇街道直接面对民众、企业和社会各界，规划的内容偏重于中观和微观，要更具体、更“下沉”到基层，让百姓、企业和社会“听得懂”，成效“看得见”，切身有“获得感”；

四在“内容”上，市及各部门最终形成，市人大通过的“上海市国民经济与社会发展十五五规划”，是一张系统、规范、格式化的“宏大叙事”，全市独有一份。而16个区、106个镇、108个街道（有些中心区街道可能不编制）则是在这张“大蓝图”底板上的“百花园”，绽开出五彩缤纷、各具特色的花朵，充分体现“共性与个性”的有机统一。试想，如果16个区、106个镇、108个街道的规划与市层面规划内容上下“一般粗”，一个模子刻出来的，那该多缺乏想象力、多么乏味啊，也不符合魔都“海纳百川、魅力无限”的城市风格。

归根到底一句话，谋划和编制区、镇街道十五五发展规划，既要仰望天空、放眼世界、把握前瞻性和系统性，更要注重落地性、实效性和操作性。

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所以，区、镇街道在按照全市要求筹划、编制“十五五”规划时，还需要关注、研究和思考哪些问题呢？

一．怎样把握好“要我干”与“我要干”。从常识看，一件事能不能做成、能不能做好，固然有多方面因素，而且从不同角度有不同的评断标准，但最基本的有一条，就是看这件事是“我要干”还是“要我干”。无数成功的人、成功的企业、成功的地区，都离不“我要干”这个最基本、最持久的动力，这样的案例数不胜数。特别是对一个地区而言，在现行体制下，当政者的作为与否，对一个区域发展举足轻重。

以义乌为例，它在浙江各市区县毫无优势可言，但就是因为当时的县委书记谢高华顶住压力、从实际出发，支持老百姓发展小商品市场，才有今天“世界的义乌”。难怪几十年后义乌老百姓会发出“谢天谢地谢高华”的肺腑之声。反之，一般来讲，“要我干”的最高境界，大概就是完成任务、完成指标，缺乏内在持久的动力。

所以，区、镇街道在编制十五五发展规划时，既要明了落实上面“要我做”的事，更要梳理出“我要做”的活，如果一份规划的内容大都是“要我做”的，这种当“传声筒”、“太平官”的做法本身恐怕就是问题。“我要做”在很大程度上也体现出当政者的眼界、责任和担当。当然，如果是“要我做”与“我要做”一致那就更好，可以上下结合，形成合力，把它当作规划的重中之重。

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二．怎样协调“自己干”与“市场干”。我国市场化改革最活跃、最有创新和最具生命力的就在地方、在企业、在基层。“十五五”是我国深化以经济体制为核心改革的重要阶段。怎样让市场配置资源在区域发展中发挥更大作用，是区、镇街道这两级政府需要重点研究和着力推动的。

近年来，区域在发展特色经济、培养引进新型产业以及招商引资政策等方面都发生了重大变化，各级政府相应组建了一批国资的投资公司、产业集团或产业基金，这些平台的组建是适应形势发展所需的，也是国资国企改革的重要组成部分。但问题是，在未来的实际运作中，是以“自己干”为主，还是以“市场干”为主？这是比组建难度更大的挑战。

说句实在话，与市级的国资集团、投资公司和产业基金相比，区乃至镇和园区的国企、基金实力不知要差多少个能级，而且目前市级在集中优化资源，培育引进大产业、大项目。相比之下，区以下国资仍呈“小、散、多”的局面，如何“以小引大”、用“国资小平台撬动社会大市场”，是区、镇街道十五期间亟需研究和破解的新课题。

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三．怎样看待“补短板”与“拉长板”。尺有所短，寸有所长，每个地区都有优势和劣势、“长板”与“短板”。而且，有许多劣势和“短板”不是靠主观努力就可以改变的，就像一个人，个子矮花多大劲也高不了，区位更是如此，所谓“地段、地段还是地段”，隔一条马路就会天差地别。所以，“补短板”的最好办法就是“拉长板”。不过，“拉长板”也要拉得恰到好处，不能用传统眼光、习惯方法来拉，核心是要找到自己与其它区、镇街道的“比较优势”。记得曾经有一个区反映，说他的最大的特色就是没有特色。后来，在课题研究中发现，所谓的没特色是从老的眼光、老的标准、老的角度得出的结论，用“换个角度看世界”的办法，就会发现这个区居然还有着全市独一无二的特色和优势，由此形成了新的发展策略、方案和目标。

所以，如果长期处在一个成天忙于日常事务、又相对封闭的环境中，的确容易看不到自身优势，需要借助外智、外脑、外力来共同寻找挖掘，只要找准并发挥了自身“长板”优势，就能在市场竞争、区域竞争中扬长避短、立有一席之地。在篮球场上，打得最好的往往是最矮的那位，他靠的就是特有的“比较优势”，不然，怎么可能与巨人们同场竞技呢？

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四．怎样统筹“90℃+10℃”与“0℃+N℃”。人们常说要“一张蓝图干到底”，意思就是防止“一个领导一个想法”、“一届政府一个思路”，工作缺乏连续性、成果没有形成积淀，几年换一茬，每茬从头来，最后都一事无成。像那些有生命力的“特色小镇”，都是上千年、上百年至少几十年的积淀才形成的，靠“速效丸”打造的往往都是昙花一现。从这个意义上讲，无论“十四五”还是“十五五”，都是发展延续的过程，而不是“重起炉灶”。

就每个地方而言，要善于在“90℃+10℃=100℃”上下功夫，也就是说，把那些前几届已烧到90℃的水，再加10℃的热“烧开”。这样，前人的积累有了结果，本届任期的工作效率也可以“事半功倍”，何乐而不为呢？在此基础上，再结合新形势新需要，开辟“0℃+N℃”的新战场，为后人打好基础，把“眼前”与“长远”结合起来。

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五．怎样把握好“等机遇”与“创机遇”。从全市看，每年都会有一些大的战略举措、产业规划和重大基础设施建设项目，编制“十五五”时更会集中推出，这些项目的落地，对所涉及区域无疑是重大利好。不过，有了这些规划和预期固然值得高兴，但它需要时间，少则三五年，多则更长，而且也有不确定性。作为地区，能否在已有规划和预期的同时，自己也创造出一些“机遇”来呢？比如，“东方美谷”、“吴淞口国际邮轮港”、“G60科创走廊”、“零号湾”等等，都是相关区首先提出来并探索实践的，最后它符合发展方向，上升为市级战略。

就市层面而言，不可能为16个区、106个镇、108个街道都谋划出各种各样的“机遇”，只有各区、镇街道自己结合实际，创造性地推出一大批“创机遇”的举措和内容，上海的“十五五”规划才更能体现“百鸟争鸣”、“万马奔腾”的引领作用。

六．怎样防止“两张皮”下好“一盘棋”。人们常说“理想很丰满，现实很骨感”。对这句话的感受，相信区、镇街道要比市级部门体会更深，因为他们每天面对的都是社会方方面面的具体问题，诸如经济发展、社会治理以及各种各样繁杂事务和矛盾。所以，从以往情况看，很容易把谋划和编制“十五五”规划这种需要“冷思考”的事，与解决现实问题的“热炒”形成“两张皮”，把精力往往放在“热炒”上，对规划工作不太重视，有的地方干脆“捉刀代笔”，委托一些毫无区域实际工作经验、“坐而论道”的专家，把编制规划作为购买服务交差了事。

其实，这种把日常工作与规划编制割裂开来的做法是很有害的，编制规划绝不仅仅是一项普通的例行工作，它既是总结，更是升华；既有战略，也有战术；既要梳理，更要智慧；是一次难得的系统、全面和前瞻性的思想大解放、视野大开拓、资源大整合的系统谋划。区、镇街道要从“骨感”的现实中切实脱出来，把“十五五”规划与当前工作统筹纳入“一盘棋”，抽出时间，腾出精力，布好局、谋好篇、起好步。