国家监委特约监察员：对“谁来监督监督者”的制度回应

在深化国家监察体制改革的过程中，“谁来监督监督者”一直是最为社会各界高度关注的问题。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，对国家监察制度作出根本法上的规定。2018年3月20日，根据宪法制定的《中华人民共和国监察法》获得全国人大通过，其中的诸多内容，特别是第七章“对监察机关和监察人员的监督”，对“谁来监督监督者”的问题作出制度回应。近期中央办公厅印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《规则》）是在此基础上的进一步制度建构。

《监察法》第七章规定的“对监察机关和监察人员的监督”主要包括“人大监督”“外部监督”和“内部监督”。而《规则》主要是在“内部监督”层面的制度建设。作为内部监督的重要程序性规则，《规则》是与《监察法》第五章“监察程序”直接衔接的，是对《监察法》规定的监察程序的细化。《规则》中的“线索处理”“谈话函询”“初步审核”“审查调查”“审理”“监督管理”等各章节的内容，都是依据《监察法》的相关规定作出的进一步具体化。可以说，《规则》是以中央党内法规对宪法和监察法的落实，这一点，充分体现在《规则》第一条“根据《中国共产党章程》和有关法律，结合纪检监察体制改革和监督执纪工作实践”制定依据的表述中。

对公权力施以全面的、体系化的约束，是现代宪法的基本精神，也是一个国家政体正当性的体现。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。他还指出，“任何权力都要有个制约，这是一条法则”。这些表述，深刻阐述了“限制公权力”这一现代法治和现代政治的基本原理，也是《规则》制定的重要原理。

《规则》第六条再次明确“党的纪律检查机关和国家监察机关是党和国家自我监督的专责机关”，“自我监督”是关键字眼。如何做到和做好“自我监督”，按照习近平总书记的话说，是哥德巴赫猜想，古今中外，没有成功的先例。而监察体制改革，就是要解决这个“哥德巴赫猜想”。基于人性的弱点，没有人对于权力的腐蚀是天然免疫的，监察机关也不是保险箱。因此，习近平总书记在中央纪委历次全会上一再强调要解决“谁来监督纪委”的问题，要求纪检监察机关“清理好门户”，防止“灯下黑”。 监督别人的人首先要监管好自己，而自我监督的实现，相当程度上要依赖程序。通过严格的工作程序和工作规则，强化监察权运行的内部制约，通过流程控制，健全执纪执法的工作机制，从源头上防止纪检监察机关的权力被滥用。从这个意义上说，《规则》的出台，是在新的历史条件下，通过程序和机制建设，实现《监察法》关于内部监督目标的重要制度建设。

在《监察法》规定的“内部监督”制度取得重大进展的同时，我们还应该从更宏观和全面的视角去思考“谁来监督监督者”的问题，推动“人大监督”和“外部监督”的常规化，建构全面立体的监督体系。近期，已有一些地方监委向本级人大常委会做专项工作报告，这是落实《监察法》的举措，也是落实我国宪法规定的根本政治制度——人民代表大会制度的举措。我国宪法第三条规定了国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督，这是人民代表大会制度的基本内容和民主集中制原则的基本要求。解决“谁来监督监督者”的问题，不能脱离我国根本的政治制度和组织原则。2018年12月，国家监察委聘请了第一届特约监察员，体现了纪检监察机关自觉接受外部监督的诚意，是加强外部监督的重要举措。这些举措，与《规则》一起构成了加强对监察机关和监察人员监督的最新制度建设。

落实宪法法律，加强自我监督，改革永远在路上。

（作者系国家监委特约监察员，中国人民大学法学院副院长、教授，原题为《对“谁来监督监督者”的制度回应》））