书评丨太空不再是奢饰品，而是必需品 ——读《发展中国家的太空政策：在最后疆域寻求安全与发展》

当前，“全球南方”成为国内外学术研究的热点。“全球南方”概念的兴起再次提醒我们，广大发展中国家在国际政治和全球治理中独特而不容忽视的作用。罗伯特·哈丁（Robert Harding）的《发展中国家的太空政策：在最后疆域寻求安全与发展》（Space Policy in Developing Countries:The search for security and development on the final frontier，以下简称《发展中国家的太空政策》）[[1]]就是这样一部著作，它敏锐的观察到了正在蓬勃兴起、充满生命力的广大发展中国家的太空政策。作者希望检验美国、苏联等传统太空国家的太空政策动机是否依旧适用于发展中国家，全景式的给我们展示了发展中国家开展太空活动的方方面面，让我们了解到发展中国家整体以及主要国家的太空政策全貌。

罗伯特·哈丁的主要研究领域是国际政治和比较政治学，着重从事于拉丁美洲国家研究工作和国际安全研究（如太空政策与美国外交政策）。他经常被英国广播公司、澳大利亚广播公司、美国国防部和欧洲航天局等机构聘请为专家分析师，并在包括《航空与太空力量》在内的多家期刊上发表了多篇学术文章，是发展中国家研究和太空政策研究的著名专业学者。

一、越来越多的发展中国家拥抱太空

陆地、海洋、天空、太空、网络是人类活动的五大空间领域。其中，太空对人类政治、经济、社会、金融、军事等各领域的发展有着异乎寻常的作用，成为国际竞争的战略制高点。作成为一个战略领域，太空也被视为人类最后的疆域。美国著名太空战略家埃弗雷特·多尔曼( EverettC． Dolman)曾公开宣称：“谁控制了近地轨道，谁就控制了近地空间；谁控制了近地空间，谁就主宰了地球；谁主宰了地球，谁就决定了人类的命运”[[2]]。太空正在成为国际政治的主要研究议程，并与军控领域（核、导弹）密切互动，被视为军事上的“终极高地”，事关全球战略安全与稳定。

正因为此，太空问题研究在美欧等西方学术界较受关注，成果也十分丰富，引领着国际学术界对太空相关议题的研究。遗憾的是，国内学术界对太空问题的热情并不高，成果也十分有限，且集中于为数不多的学者。不过随着中国航天事业不断取得突破和大国围绕太空的博弈加剧，这种局面正在逐渐得到改变。学术界对太空问题研究的一个典型特征是，较为关注中国、美国、俄罗斯、印度、欧盟等主要太空行为体的太空政策，广大发展中国家的太空政策经常被忽略。这显然与发展中国家太空活动起步晚、太空实力差、太空话语权弱有关系，但显然忽视了世界已经进入了“第二太空时代”[[3]]。随着太空技术的扩散，太空不再是几个大国的专属领域。大批的发展中国家开始重视和应用太空技术，成为太空活动的参与者。它们制定太空规划、成立太空机构、推进太空立法、参与太空合作；从卫星制造到深空探索，从火箭发射到载人航天，到处留下了发展中国家的身影。对越来越多的发展中国家来说，太空政策即使不是国家优先事项，也已成为达到目的的一种手段。太空已经不再是发展中国家的奢侈品，而是必需品。

但发展中国家的太空政策现状到底如何，哈丁的《发展中国家的太空政策》对此进行了有益的探索。文如其名，该书主要研究问题就是发展中国家的太空政策。这也是到目前为止少有的专门探索发展中国家太空政策的作品，让其在众多太空领域作品中显得与众不同。

二、传统太空强国开展太空活动的逻辑是什么？

太空计划如何适应传统的国际关系范式？天缘政治学会因新的空间形态有何不同？作者将这些计划置于国际关系理论和外交政策的背景下进行分析。

国家权力的实质性内容及其表现是对重要自然地理空间的控制。随着科技的进步，太空成为人类新的地缘空间。太空技术成为21世纪的权力政治，而其与导弹技术、核计划之间的共生关系又加剧了这一点。各方围绕太空的博弈，实际上是地球上的国际政治和传统地缘政治竞争在太空领域的延伸。自然的，人们从国际政治中早期的陆地经验中汲取经验并预测太空中的类似轨迹，指导太空的思想都蕴含在地面政治中。天缘政治不同于地缘政治，但似乎又没有什么不同。因此，基于太空技术的太空计划与国家权力和发展之间的理论关系，各国在传统上构建国家太空政策的方式，与它们在陆地上的国家安全和发展优先事项没有任何不同。

作者重点介绍了早期的国家太空政策的演变，尤其是冷战期间美国、苏联全球竞争所形成的国家太空政策演变史。人类探索太空的传统悠久，但这段历史必须从二战时期的纳粹德国讲起，后者对太空技术路线的追求和鲜明的安全动机对继承者的影响不可谓不深远。1957 年苏联发射的人造卫星，直接标志着太空时代的诞生和现代国家体系中太空政策的起源。这一重大事件迫使其他国家从权力、安全和外交政策的角度考虑和制定与太空这一最后的边疆有关的问题。这时期太空的演变首先是一种从现实主义范式中汲取的传统安全关切的延伸。当时主要的太空参与者有美国、苏联、欧洲和日本等发达太空行为体，它们作为先行者为作者提供了探讨的案例。作者通过回顾这些案例并结合冷战史，阐明了太空计划的逻辑及其重要性，即追求与太空相关的努力是一个国家确保其国家安全和经济发展的逻辑进展的不可或缺的组成部分。

作者对发展中国家太空政策的分析，建立在对老牌太空强国的政策历史、政治和经济演变的分析基础之上，这使得全文的叙事更具历史完整性和因果贯通性，也更有利于读者建立完备的太空政策背景框架。作者将发展中国家中的太空行为体统称为新兴太空行为体（EMSA），以区别于美苏日欧等发达太空行为体(DVSAs）。发展中国家指经济、技术、人民生活水平程度较低的国家。在全球近200个国家中，大多数是发展中国家。本书的核心内容是对 26 个代表性的发展中国家的太空事业进行概述和分析。虽然哈丁考虑到了构成发展中国家的金融和社会经济标准，但就本书而言，他对发展的理解主要是指那些拥有“年轻蓬勃”的空间计划的新兴太空参与者。[[4]]

三、传统太空强国的逻辑动机是否使用用于后来者？

发展中国家从事太空活动的动机或者诉求是什么？传统太空强国的逻辑是否同样适用于发展中国家？作者显然是持肯定态度的，他认为21 世纪太空政策的演变继续沿着 20 世纪开辟的老路前进。作者自问自答到，为什么相对贫穷的发展中国家要花费巨资进行太空冒险、进行积极的太空政策呢，因为它们认识到在许多方面太空是衡量国家实力、国际威望的最终标准，因为天基资产允许国家更充分地利用其国家资源，并将国内社会经济计划的范围扩大到农业、教育、医疗和经济发展等领域。因此，太空计划是任何有能力的国家的国家安全和发展政策的一个组成部分，发展中国家作为一个理性的国家行为体自然会沿着之前的航天国家开辟的道路前进。

从工具理性的角度来看，哈丁关于从事太空活动的动机超越发展阶段的逻辑判断并无问题。许多发展中国家的太空政策确实兼具安全与发展双重动机，就作者在全书中列出的国家而言，比例还很高。这验证了他的判断的合理性。但是，也不否认有部分发展中国家主要是从经济的动机来思考太空政策。一般而言，地区性大国、周边环境隐患明显的发展中国家制定太空政策难以忽视安全动机，而体量较小、安全威胁不足的发展中国家则更多考虑发展动机。

诚如作者所言，“无论是发达国家还是发展中国家，决定投资于国家太空政策的前提不仅是希望获得这些技术进步，而且在财政和地缘政治条件允许和/或决定的情况下，也是为了满足国家认为的国家安全需求。”[[5]]一个国家的太空政策受到其历史残余、政治特色、地缘政治等因素的影响，具有复杂动机，这一判断对发达国家和发展中国家都适用。从粗线条看，可以大致归为安全动机和发展动机，但是不同国家基于不同因素的考虑，在这两大动机下的具体动机又是各不相同。基于作者后面提出的，从事太空活动的发展中国家的三个梯队中，第一梯队主要是发展中国家中的几个大国，其政策逻辑相对更加接近传统太空国家、动机也更加丰富、复杂和多元。但并非每个国家都追求纯粹以安全为导向的太空选择。在许多国家的案例中，安全动机和发展动机的关系更加动态化，两个动机更易呈现出一种此消彼长的关系。作者对这些国家政策计划变迁的介绍已经证明了这一点。

与此相关的是，太空不仅不再是发达国家的专属领域，也不再是政府和国有航天机构的专属领域。越来越多的民用商业太空企业涉足太空领域，也推动着我们重新审视太空活动参与者的动机。

四、分层化的发展中国家太空地位的梯队序列

发展中国家的太空计划和相关活动千差万别，对它们进行分类虽不容易但很必要。哈丁在纽伯里（Newberry）的基础上，首次提出了划分发展中国家太空行为体的标准。根据这些国家开发和实施太空相关活动的的技术和财政能力，包括有无独立的发射能力、有无卫星制造能力、有无航天机构等，以及每项计划与国家总体安全和/或发展政策的契合程度，发展中国家的太空行为体可分为三个梯队。

第一梯队国家是“已经实现了自主太空探索技术的能力，已经开发(或正在开发)轨道和地球同步卫星放置的本土发射能力，并且拥有国家太空机构，其太空计划从弹道导弹和核计划的研发(或尝试研发)演变而来的国家”[[6]]。第一梯队里国家较少，包括中国、巴西和印度。总体上来说，第一梯队国家主要发展中国家中的大国，像中国、印度已经成为当前主要的全球性太空国家。这些国家研发火箭技术还是出于在拥有部分/全部核技术的基础上，对弹道导弹发射能力的渴望，同时有足够的资金与技术建立国家太空机构并开发全套相关产业。这个梯队的国家发展太空技术是因为有助于提升其“综合国力”（包括科学技术、军事能力、国际影响力等）。

第二梯队国家是“开发了一些自己的太空技术，拥有基本的发射能力（通常是探空火箭），拥有国家太空机构，并且出于需要经常与与更先进的国家合作开发太空技术的国家”[[7]]。第二梯队的成员较多，主要位于非洲和中东，包括伊朗、伊拉克、以色列和南非，它们选择投资于对其各自的国家安全和发展目标具有具体直接和间接利益的太空应用。这些国家的太空技术发展主要面向遥感、通信和科学观测，但也已涉及到军民两用性质，试图为其进一步军事技术进步做出突破。毫无疑问，作为发展中国家中的重要国家和区域性强国，它们的太空活动都有着强烈的地缘政治下的安全动机。

第三梯队国家则是“偶尔会在太空相关技术方面做出贡献，几乎总是从更先进的生产商那里购买与空间有关的技术，并且几乎总是与其他更发达的太空行为体合作，以实现其太空政策目标的国家”[[8]]。作者甚至认为，第三梯队太空行为体不是标准意义上的太空国家，而只是作出了投资太空技术的政策决定，以实现以其他方式无法实现的目标。这一观点也在其他学者那里得到验证。比如，太空政策专家德格尼特·帕科夫斯基（Deganit Paikowsky）创造了一个名为“太空俱乐部”概念，只是“拥有卫星及购买卫星能力”被排除在俱乐部的边界线以外。[[9]]第三梯队成员众多，接近20个。作者重点介绍了拉美国家的情况，这可能与作者也从事拉丁美洲国家研究有关。当然，非洲和亚洲的东南亚、南亚等地区的国家也被提及。由于种种现实原因，以购买方式享受太空技术进步福利的发展中国家可能会越来越多。

将这些标准更广泛地应用于所有发展中国家太空行为体，将启动了太空政策的发展中国家进行分类，有助于我们更全面地了解它们的太空政策如何与其更广泛的各种政策目标相适应。同时不难发现，发展中国家太空行为体呈现鲜明的金字塔结构。与之类似的是，全球太空格局的金字塔结构也很明显。有中国学者依据在轨卫星数量的多少将全球太空国家分为六个层次[[10]]。还有外国学者依据太空技术能力将全球太空国家分为四或五个层次。[[11]][[12]]总的来看，发展中国家太空行为体在全球太空格局中，还有很大的发展空间和潜力。

五、全面阐述发展中国家的太空状况

本书是到目前为止，太空研究领域唯一一本专本研究发展中国家太空活动的专著，而且全面介绍和研究了26个发展中国家的太空状况，这是本书一大特点。它涵盖发展中国家太空政策的历史演进、内外环境、战略动机、太空实力现状、国际合作进展、军事太空和民用太空的结合情况等等。在详细阐述每个国家的太空计划时，还将这些计划置于各自特殊的历史背景中，比如有的结合该国的导弹政策、核政策的发展，这就使作者能够展示太空政治理念的连续性逻辑主线，读者可以更全面的了解该国太空政策背后的地缘政治动机以及国家安全总体计划。

该书完成于2013年，至今10余年已经过去。十余年来，全球太空活动异常活跃，卫星发射有增无减，深空探测越来越多，而广大发展中国家也在这次大潮中积极参与，其太空事业取得了长足的进步。遗憾的是，本书无法涵盖这最新的进展。但是，这种遗憾永远无法避免。另一方面，我们看到，发展中国家太空事业的巨大进步，并没有削弱而是继续证明了作者对发展中国家太空动机的判断，提供了更多的国家案例。哈丁当年的判断不仅依然是成立的，还为我们观察和评判当前发展中国家最新的的太空发展态势提供了指导性工具。当然，随着太空实力和地位的变迁，有些国家在梯队中的位置可能会发生变化。

另一个不得不提的局限是，作者把分析重点放在国家行为体层面，导致了对民营航天企业这类非国家行为体的分析。当前领跑的民营航天企业主要来自欧美，但是发展中国家的企业也在成长中。作者成书时，民营太空探索力量还没有兴起，如今却在一定程度上引领国际太空风云，比如美国的Space-X 公司出尽了风头。同样，拿这一点批评作者也并不公平。能重视发展中国家的太空政策已属不易，关注彼时发展中国家的民营航天企业更不现实。

此外，全面介绍发展中国家的太空发展具有重要的现实意义，尤其是对中国。一方面，从全球范围来看，在太空商业化浪潮的推动下，越来越多的发展中国家投身于太空事业，这是一个潜力无限的巨大市场。美国、欧洲、日本等发达太空行为体已经做足了准备，而中国作为领先的全球太空国家自然也需要积极投身其中。事实上，这种竞争早已展开。另一方面，众所周知，中国之前与诸多发达太空行为体的太空合作倍受挫折。比如，中国参与欧洲的伽利略项目最终流产，美国的单方面制裁以及拒绝中国宇航员登上国际空间站，即便是重要的太空伙伴俄罗斯对中国也是心存防范。这导致中国将目光转向发展中国家。中国外交的支柱中，发展中国家是基础，这是也中国的外交传统。与发展中国家的太空合作，可以带给中国众多有形和无形的回报。近些年中国积极开展太空国际合作，发展中国家也是重点。中国的空间站明确向全世界开放，尤其是发展中国家。中国多次在国际多边场合为发展中国家代言，捍卫发展中国家公平与和平利用太空的权利。因此，中国同发展中国家开展太空合作，对于持续巩固中国与发展中国家的团结，积极推进全球太空治理新格局，共同推进建设人类命运共同体，意义重大。

六、发展中国开展太空活动的主要障碍

发展中国家早已意识到太空技术的重要性，但在追求太空政策目标时也面临着诸多的困难和挑战，包括但不限于技术和资金的限制、国际合作的复杂性，以及需要平衡的国内政策和优先级等等。

太空是高科技领域，发展中国家属于太空活动的后来者，缺乏必要的先进太空技术和人才支撑。不过，太空活动是丰富的、多元化的实践，不是只有深空探测、载人航天或是登上月球。影响发展中国家太空政策的变量相差较大，在技术方面的需求也各不相同，从而导致追求不同层次的能力：卫星发射能力，卫星制造能力，地面服务能力，抑或是其他的利基领域。它们即使掌握初级的太空利用能力，也能享受到太空领域带来的红利，而不是一味的追求太空强国那些高大上的尖端技术。提升太空技术水平的捷径是借助外部援助，但这也容易产生依赖性和脆弱性。太空技术具有双重用途，许多组件、部件和分系统都受到严格的出口管制，这也是一个重要障碍。或许最好的办法是将来自国外的技术与国内的技术成分结合起来。

相对于技术与人才问题，资金不足或许才是发展中国家开展太空活动的最大制约因素。太空是高风险、高投入领域，需要持续性的高额资金投入，而多数发展中国家都遭遇着资金不足的困境。对于大部分发展中国家来说，还面临着其他社会经济和发展挑战，导致不得不面对国内经济发展与太空项目投资的两难选择。正因为此，一直有声音批评发展中国家从事太空活动的合理性，认为它们应该把有限的资金应该投入放到民生领域，如贫困、饥饿和满足日常需求的基础设施。这种将两者对立起来的观点实际上是缺乏太空意识的表现，始终认为太空不是必需品，而是奢侈品。[[13]]这种观点显然缺乏远见，因为太空产业作为一个高技术部门，后续会创造巨大的经济活动，并通过技术溢出效应促进其他技术领域的发展。[[14]]欧洲的经验已经证明了这一点，“欧空局每向工业界支付100 欧元，就会通过欧空局承包商产生至少约 300 欧元的附带利益”[[15]]。由此，确保可持续融资变得至关重要，寻求国际合作关系、鼓励私营部门参与、发展低成本的小型卫星项目等成为受欢迎的选择。

结语

很少有人以比较和系统的方式对发展中国家太空政策的理由和演变进行阐述，而本书通过政治、经济和文化关系来理解发展中国家的太空政策。这不仅是作者的学术贡献，也唤起了人们对发展中国家太空政策的持续关注。发展中国家通过太空技术寻求安全和发展的各种目标，反映了太空技术在全球政治和经济中的重要性不断增加。正如作者所言：“太空政策在决定一个国家的整体实力和影响力以及其社会经济发展轨迹方面所起的作用这不仅仅是一个学术问题，它是理解现代国际体系动态变化的一个重要组成部分”[[16]]。随着技术的进步和国际政治格局的变化，越来越多的发展中国家重视为国家安全和社会经济目的利用和开发太空。正如东盟国家创造了“东盟奇迹”[[17]]奇迹一样，发展中国家或许也会在太空领域创造属于自己的奇迹。

（作者：李忠林，现任职于华东政法大学政府管理学院 本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

材料资料：

[[1]] Robert C. Harding. Space Policy in Developing Countries:The search for security and development on the final frontier, London: Routledge, 2013.

[[2]] Everett C. Dolman. Astropolitik:ic Geopolitics in the Space Age, London: Frank Cass Publications, 2002, p. 8.

[[3]] Todd Harrison, Zack Cooper, Kaitlyn Johnson and Thomas Roberts. Escalation ＆ Deterrence in the Second Space Age, CSIS Aerospace Security Project, October 2017, p. 5.

[[4]] Robert C. Harding. Space Policy in Developing Countries:The search for security and development on the final frontier, London: Routledge, 2013, p. 12.

[[5]] Robert C. Harding. Space Policy in Developing Countries:The search for security and development on the final frontier, London: Routledge, 2013, p. 194.

[[6]] Robert C. Harding. Space Policy in Developing Countries:The search for security and development on the final frontier, London: Routledge, 2013, pp. 78-79.

[[7]] Robert C. Harding. Space Policy in Developing Countries:The search for security and development on the final frontier, London: Routledge, 2013, p. 79.

[[8]] Robert C. Harding. Space Policy in Developing Countries:The search for security and development on the final frontier, London: Routledge, 2013, p. 79.

[[9]] Deganit Paikowsky. The Power of the Space Club, Cambridge: Cambridge University Press, 2017.

[[10]] 何奇松，“太空已成国际战略竞争制高点，中美处于哪个位置？”上观新闻，2019-12-30，https://www.jfdaily.com/news/detail?>

[[11]] U.M. Leloglu, E. Kocaoglan. Establishing space industry in developing countries: Opportunities and difficulties, Advances in Space Research, 2008, 42(11), pp. 1879-1886.

[[12]] Deganit Paikowsky. The Power of the Space Club, Cambridge: Cambridge University Press, 2017.

[[13]] Betty Ntebogeng Ntlhe and Senelisiwe Gladys Magagula. Developing a Space Program in a Developing Country: Opportunities and Challenges, SpaceOps Conferences, 16-20 May 2016, Daejeon, Korea.

[[14]] U.M. Leloglu, E. Kocaoglan. Establishing space industry in developing countries: Opportunities and difficulties, Advances in Space Research, 2008, 42(11), pp. 1879-1886.

[[15]] Bach, L., Cohendet, P., Schenk, E. Technological transfers from the european space programs: a dynamic view and comparison with other RD projects. Journal of Technology Transfer, 2002, 27(4), pp. 321–338.

[[16]] Robert C. Harding. Space Policy in Developing Countries:The search for security and development on the final frontier, London: Routledge, 2013, preface.

[[17]] （新加坡）马凯硕、孙合记，翟崑、王丽娜 等译，《东盟奇迹：一个充满活力且真实存在的现代奇迹》，北京大学出版社，2017年版。