观察丨美国政府关门风波暂告段落，但言“墙争”终止为时尚早

当地时间1月25日晚上9点30分，美国总统特朗普签署了一项议案。根据这一议案，美国联邦政府各部门将获得预算运作到2019年2月15日，其中不包括修建美墨边境墙的资金 。 这意味着美国联邦政府持续35天的关门风波正式结束， 政府关门期间80万被迫休假和无薪工作的联邦公务员也得以正常工作。

在一番争斗扯皮之后，美国政府遭受了莫大的损失，民众的信任被肆意挥霍，华盛顿政治家的形象也大受影响。特朗普目前未能获得心心念念的57亿美元修墙资金——这是导致本轮政府关门的主要原因。

根据摩根大通估计，政府停摆每周将使该季度经济增长率下降0.1至0.2个百分点；包括联邦调查局（FBI）在内受影响的联邦政府机构开设了“食品银行”，以帮助那些生活受到欠薪影响的特工和雇员；美国东部地区机场出现大规模航班延误； 汽车供应商和农民无法申请关税豁免或政府补贴；多数公立博物馆闭门谢客，国家动物园“镇园之宝”大熊猫直播也在一片可惜声中停播，无人维护的国家公园垃圾堆积成山。

虽然政府停摆结束，但关于边境安全问题的争论以及已经打响头炮的2020年总统角逐，仍会让民主共和两党的斗争继续。如果在这些问题上处理不当，美国政府的下一次停摆或许为期不远。

特朗普“意外”的妥协

同意在两党继续就建墙资金进行谈判期间重开政府，对于“从不低头”的特朗普来说是一个极不寻常的转变。几周来，尽管民主党倡议将边境问题和政府关门划分，但特朗普一直坚称，在议员们同意支付57亿美元修建美墨边境墙之前，他不会重开政府。1月4日，在与国会领导人会晤后，特朗普还威胁要以宣布国家进入紧急状态的方式，绕过国会批准筑墙预算，并表示已做好让政府关闭数月甚至数年的准备。

在特朗普欲意结束停摆的前一天，华盛顿似乎还没人知道该如何结束这场政治僵局。重掌国会众议院的民主党人反对为建墙提供资金，并坚持将边境安全问题从政府联邦预算中隔离。仍然控制着参议院的共和党人玩起了“捉迷藏”，将谈判拱手让给白宫和众议院民主党。参议院多数党领袖、共和党人麦康奈尔此前表态，参议院不会接受任何政府拨款法案，除非这是总统和民主党共同达成的解决方案。

但特朗普的妥协并非没有先兆，本轮政府停摆在1月12日刷新最长记录后，一向“我行我素”的总统开始显得有些着急。1月14日，白宫邀请少数民主党温和派议员共进午餐。1月19日，特朗普提出为童年期随父母非法入境的移民和申请避难的成年非法移民提供三年的身份及保护，以换取国会民主党同意为美墨边境墙拨款。

特朗普还在与众议院议长、民主党人佩洛西持续一周有关国情咨文演讲的对峙中败下阵来。出于安全因素，佩洛西16日建议特朗普在政府关门期间取消国情咨文演讲或以书面形式发表。白宫此前一直坚称佩洛西是在虚张声势，直到23日特朗普深夜发推宣布，他同意在政府重新开门后再进行演讲。

1月24日下午，美国参议院经投票否决了两项关于结束政府停摆的提案。民主党的提案建议先让政府恢复运作至2月8日，以便有更多时间就建墙经费进行谈判，它争取到了六张来自共和党的票，其中包括罗姆尼，他被认为有可能在2020年挑战特朗普。共和党的提案与此前特朗普的提议如出一辙，用暂缓遣返部分非法移民交换建墙经费，民主党有一名议员倒戈。前者的投票结果为52-44，后者为50-47，而提案通过需要60张选票。

在两项提案遭到否决后，15位来自两党的参议员承诺支持一项持续三周为政府提供资金的临时拨款法案。白宫发言人桑德斯在声明中表示，“只有在为边境墙提供大笔首付的情况下”，该法案才会生效，佩洛西立即回绝，称白宫的提议“不可行”。

特朗普最终选择了支持一份与民主党在参议院被否决的提案所差无几的计划，当地时间25日下午，他在白宫玫瑰园发表声明：“在不久的将来，我将签署一项法案，让我们的政府开放三个星期，直到2月15日。”

《华尔街日报》援引白宫消息人士称，24日参议院的投票结果让特朗普不得不认输。据悉，特朗普23日向保守派共和党议员透露，他没有B计划，只希望自己的提案能比民主党的提案获得更多支持，但这并没有发生。

谁是赢家？

美国国会不能按时获得联邦政府预算，从而导致非核心部门停摆，从上世纪90年代以来日益常见，其背后反映出的是两党以通过联邦预算与否为要挟，迫使对方接受本党的政策主张。

上一次美国联邦政府的长时间停摆发生在2013年10月，国会共和党议员以预算案为筹码，逼奥巴马政府在医改问题上做出让步，政府关门16天， 美债面临历史首次违约风险，美元作为全球储备货币的地位也遭到质疑。危机过后，被冠以“始作俑者”的共和党遭受各方批评，支持率跌至历史新低，而坚守承诺的奥巴马在民主党内和国会山的地位与影响力得到很大巩固，被舆论认为是这场政治战斗的“赢家”。

曾任小布什特别助理、参议员麦康奈尔竞选顾问的詹宁斯（Scott Jennings）指出，此轮政府关门之所以会持续一月有余，主要原因在于白宫和民主党都认为自己会是赢家。

特朗普认为他的政策站得住脚，在他看来民主党阻止边境建墙是对美国国家安全的忽视，必将遭到美国选民的反对。美国政治杂志（Politico）此前一项民调显示，有79%的选民认为边境地区存在“危机”或“问题”。

此外，特朗普认为自己有为建墙放手一搏的政治资本。美国近期经济数据良好，这使得特朗普对国内施政充满信心。据美国劳工部1月4日发布的数据显示，美国去年12月非农就业新增31.2万个岗位，创10个月最大增幅，失业率也保持在4%以下。其次，特朗普在共和党内的民意支持率超过八成，并保持相对长时间的稳定，这也使得共和党建制派必须顾忌反对特朗普在党内可能引起的反弹。

众议院议长佩洛西则希望通过此次机会来证明自己是众议院议长的最佳人选。在她重新接过议长木槌前，一些新晋民主党众议员表示希望能看到世代更迭，选出新的领袖。许多分析人士指出，佩洛西能重获该职的主要原因是目前没有其他令人信服的替代者。其次，早在政府关门之初，大多数美国人就将停摆的责任归咎于特朗普，佩洛西认为如果她可以继续坚持自己的立场，就不会面临政治后果。

从这次政府关门的直接结果来看，特朗普无疑是输家——他不仅没能拿到修墙资金，支持率也在下降。据《华盛顿邮报》和美国广播公司(ABC)联合进行的一项最新民调显示，公众对特朗普的不满在三个月内增加了5个百分点，达到58%。在中期选举中对特朗普和共和党至关重要的无党派人士，反对特朗普的比例也从去年11月的53%飙升到现在的63%。与此同时，54%的受访人士认为，特朗普对政府关门负有更大的责任，仅有29%的人指责佩洛西和民主党。

反观佩洛西，她不仅将民主党人团结在统一战线内，支持率也创新高。据哥伦比亚广播公司（CBS）24日发布的最新民调显示，佩洛西的支持率在政府停摆风波中飙升至39%，这是她10年以来在民调中取得的最好成绩。佩洛西25日在记者发布会上表示，“我们感谢国会两院的民主党人团结一致，这在连日来的谈判中至关作用。”

但美国政治评论博客RealClearPolitics分析多个民调后指出，虽然特朗普的整体支持率在下滑，但他在党内仍受欢迎，支持率一直徘徊在80%到90%之间。CBS民调也显示，65%的共和党人认为，特朗普应该拒绝在建墙问题上让步。由于特朗普从一开始就不是一位受多数派别支持的总统，因此目前的支持率代表他依旧能守住核心选民的支持。

从长远来看，政府关门的政治影响可能微乎其微，尤其是考虑到距离2020年大选还有近两年的时间。得克萨斯大学圣安东尼奥大学政治教授博尼斯坦（Jonathan Bernstein）指出，总统任期头三年发生的事情几乎不会对连任产生任何直接影响。1994年，克林顿以压倒性劣势输掉中期选举，但这并没有阻止他在1996年赢得连任。里根在他第一个总统任期内支持率只有37%。但随后美国经济开始强劲复苏，1984年他赢得了49个州的支持。

特朗普的“政治墙”

特朗普在2016年竞选之初就开始鼓吹非法移民“威胁论”，并将修筑边境墙做为主要竞选承诺。这为他赢得了白人工人阶级选民的投票，这些“低阶层、偏远地区的白人男性”往往将失业和种种经济不公待遇归咎于大量涌入美国的移民。两年后，特朗普为了得到“建墙”的资金，不惜让联邦政府停摆，足以证明特朗普认为移民政策对他 2020年的总统连任至关重要。

在执政的这两年期间，特朗普政府一直在收紧移民政策，颁布厉法限制非法移民。2017年9月，原司法部长塞申斯宣布，废除前总统奥巴马签署的“童年抵美者暂缓遣返”计划（DACA），至今还没有推出能让“梦想者”们维持合法身份的替代方案。特朗普政府在去年4月颁布“零容忍”政策，要求所有“非法”入境的成年人，都要先接受美国的司法审判，改变以往先走移民法庭的程序。

去年11月中期选举前夕，特朗普再打移民牌，将中美洲移民“大篷车”渲染为“边境危机”，强化非法移民“入侵者”和“罪犯”的形象，甚至不惜向边境派遣军队。美国政府已经开始实施对非法移民从“抓了就放”转变为“抓了就退”的行动。在8日电视讲话中，特朗普再次老调重弹，称美国边境正经历一场“人道主义危机”，并列举非法移民在美国所犯下的罪行——殴打、强奸、谋杀、毒品走私，并称少数裔是受非法移民危害最深的群体。

2017年初，刚刚成为总统的特朗普一口气签署了3项与移民政策相关的行政令，其中一项就是宣布在美墨边境线上建墙，以阻挡非法移民和犯罪人员越境从事非法活动。但许多学者认为，建墙并不能达到特朗普所说的效果。

据拉丁美洲货币研究中心的数据，墨西哥向美国的移民潮自2008年起就已经逐年递减，特朗普签署的造墙令恰逢移民潮处于最低谷时期。皮尤研究中心2015年11月的一项研究报告显示，离开美国的墨西哥人比进入美国的墨西哥人多。此外，大约有一半的美国非法移民一开始都是持有签证合法进入该国，而在签证过期后才变成非法滞留在美国。

这堵墙在抑制毒品走私方面恐怕也是无能为力。据布鲁斯金学会研究员布朗（Vanda Felbab-Brown）介绍，毒品走私者一直利用隧道将毒品运入美国。1990年至2016年间，在美国和墨西哥边境的地下发现了224条隧道。毒品走私者还仔细研究了美国边检站的安全措施和薄弱环节，例如选在人流量较大或愿意收取贿赂的边检官员值班的情况下通行。

纽约移民研究中心国际移民政策高级主管阿普尔比(Kevin Appleby)表示：“建墙是（特朗普）竞选时的承诺，但不是应对非常规移民挑战的现实解决方案。” 对于特朗普，这堵隔在美国和墨西哥边界的墙不仅仅是墙，而是他个人的政治遗产，驴象两党较量中的权力象征，更是“让美国重新伟大”的宣言。

尽管特朗普暂时向民主党妥协，两党就边境安全问题的谈判仍将继续。一名政府官员告诉路透社，特朗普在接下来的几周内准备继续就他所要求的57亿美元建墙资金讨价还价。

特朗普在25日的讲话中威胁道，如果三周后谈判失败，他将宣布全国进入紧急状态，“大家都知道，我还有一个非常强有力的选择，但我现在不想用它，希望这没有必要”。 

利用宣布紧急状态换来修墙资金可能会伴有严重的政治后果，美国众议院拨款委员会发言人埃文霍兰德5日发表声明称，总统这方面的权力应该用于发生战争或真正紧急状态的时候，滥用该权力来建造毫无作用的边境墙不仅在法律上不可行，也将招致国会的挑战。

参议院少数党领袖、民主党议员舒默25日表示，两党在某些问题上达成了一致，这为接下来的谈判开了个好头，“我们在边境安全的一些细节上存在分歧，民主党坚决反对建墙，但我们在许多事情上已经达成共识，比如药物检查技术、人道主义援助、加强入境口岸安全”。 佩洛西当天也表示：“我不能向公众保证总统会做什么，但我必须说，我很乐观。”

如果两党的妥协迟迟不能达成，那么到2月15日，也就是此次妥协协议设定的最后期限，政府停摆的危机或许将会重现。