联合国COP16将至，中国准备如何？

2022年，中国作为主席国的COP15通过了《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》

距离生物多样性公约（Convention on Biological Diversity ，简称CBD）第十六次缔约方大会（COP16）在哥伦比亚卡利召开还有不到一个月。

目前全球野生动物数量持续减少，为遏制并扭转生物多样性丧失，CBD缔约国在两年前的COP15上达成了“历史性”的协议―《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》（以下简称“昆蒙框架”），承诺于2030年之前保护全球30%的土地、海洋、沿海地区和内陆水域。

为确保框架并非纸上谈兵，COP16将聚焦谈资源调动和落实工夫。大会召开前，各缔约国需要提交它们就实践框架的规划─即《生物多样性保护战略与行动计划》（National Biodiversity Strategies and Action Plans，简称NBSAPs）。

海南大田国家级自然保护区的坡鹿，在多年保护后已从极度濒危到稳步增长。今年 5 月，中国正式启动昆明生物多样性基金，支持发展中国家的生物多样性保护工作。图片来源：Heather Angel / Natural Visions / Alamy

本文截稿前，196个缔约方中仅有24个国家和欧盟提交了这一文件。

作为COP15主席国，中国是行动较为积极的国家之一。今年一月，生态环境部向CBD提交了其更新的NBSAP，内容涵盖了保护、修复、污染治理、 打击野生动植物非法贸易等政策纲要。该文件的第一个版本发布于2010年“爱知目标”（ Aichi Biodiversity Targets）确定之前。由于全球未能在2020年限期前达成 “爱知目标”，各国再商讨更新行动目标，确立了“昆蒙框架”。

本次中国的NBSAP更新了哪些内容，有哪些亮点和不足，与“昆蒙框架”是否一致？对话地球采访数位专家作出解读。

海洋保护目标

与2010年的版本相比，中国新版NBSAP最核心的更新内容是纳入了“昆蒙框架”提出的“3030”目标：在2030年之前保护30%的陆地和海洋。

根据官方数据，中国已建立271个不同级别、类型的海洋自然保护地，保护海域约12.4万平方公里。同时，NBSAP在文本中明确了海洋生态保护红线划定的面积 “不低于 15 万平方公里”。

北京永续全球环境研究所（Global Environmental Institute，简称GEI）项目主任彭奎告诉对话地球，全球关于“3030”目标的共识刚刚达成，各国如何协作达成这一目标还没有定论，在各缔约方提交其NBSAP之后，还需综合计算各国目标协同作用后是否可以与全球保护30%陆地和30%海洋的目标相一致。这一计算工作预计将是COP16会议的重点之一。

世界自然基金会（瑞士）北京代表处（World Wildlife Fund for Nature，简称WWF）可持续蓝色经济项目主任张亦默同样表示，当全球提出30％保护目标时，没有规定各国须在各自海域保护有关比例。当下，中国还没有把生态保护红线等实际上具有保护意义的区域正式纳入为“其他有效的区域保护措施”（Other Effective Area-Based Conservation Measures，简称OECM）。换言之，在保护地以外能够有效和长期保护生物多样性的场地，尚未计入保护面积。

什么是其他有效的区域保护措施（OECM）？

张亦默说，各类自然保护地的管理要求比较严格，会对周边生产和生活产生限制，因此推行设立往往费时且艰巨，也可能带来社会经济风险。然而，推动较弹性的生态保护红线政策，并把它纳入为OECM措施，比起斟酌于选划更多海洋保护区以增加其面积更可行。

他补充，现时的生态保护红线政策的法律依据和管理要求仍应进一步明确， 同时，中国还未出台OECM的判定标准。这两点都是落实“3030”目标的工作重点。

与“昆蒙框架”一致

除了纳入“3030”目标之外，更新版的NBSAP还大幅度调整了其具体内容。北京绿研公益发展中心发布的研究认为新版本有三大亮点：整体结构与“昆蒙框架”的一致性，新增企业等市场主体的参与内容与方式，以及对生物多样性保护与其他工作的协同的重点关注。

这些观点得到了专家们的认同。彭奎告诉对话地球，更新后的NBSAP与“昆蒙框架”高度一致，几乎是对应着“昆蒙框架”来进行修订的，只不过存在一些语言表达上的不同。例如，国际上惯用的原住民权利，在中国不是很适用，一般对应为地方社区的参与等。

“昆蒙框架”提到，生物多样性是需要全政府、全社会参与进来的工作。彭奎认为这一点非常重要，在中国的新版NBSAP中也得到了体现。“例如，它在开篇就提到了‘生物多样性主流化’的问题。另外，还首次提到了通过OECM来保护，以及非国家主体的参与，包括商业和民间组织。”

世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature, 简称IUCN）中国代表处原项目主任杨方义也有类似的观察。他向对话地球表示，更新的NBSAP在绿色金融方面有了大幅度的提升，包括鼓励和推动金融机构将生物多样性纳入项目投融资决策，以及推动企业自然信息披露等。

资金面临挑战

虽然绿色金融在新版NBSAP中成为一抹亮色，但更大范围的生物多样性融资问题依然面临挑战。

“昆蒙框架”早期的草案要求在2030年前填上每年7000亿美元的资金缺口。最终版“昆蒙框架”对此的解决方式是，到2030年从各种来源募集2000亿美元用于生物多样性保护，并在2030年前以每年至少5000亿美元的幅度“大幅逐步减少”有害补贴。

同时，框架还要求到2025年将流向发展中国家的资金增加到每年至少200亿美元，到2030年增至每年300亿美元。COP15还通过决议，在全球环境基金下设立全球生物多样性框架基金（Global Biodiversity Framework Fund，下简称GBF基金）。

中国的NBSAP中没有设定明确的资金目标。此前，中国在2021年10月宣布率先出资15亿元人民币，成立昆明生物多样性基金，以支持发展中国家生物多样性保护事业。今年5月，该基金已经正式启动。

生态环境部自然生态保护司司长张玉军在其文章中强调，昆明生物多样性基金“与中国传统的双边援助不同，将坚持以多边主义和国际化运作为基本原则”，并会与GBF基金等融资措施协同增效。据杨方义观察，昆明基金已经正在启动项目征集，有可能在COP16之前正式落地项目，这将成为昆蒙框架生物多样性资金机制中具有里程碑意义的举措。

WWF的张亦默建议，国际上有许多对于自然保护的创新融资机制，例如以债权换自然（Debt Swap for Nature）等。中国也可以研究如何增加投入资金，吸引更多资金流入生态或海洋保护工作上。另外，国家也可出台鼓励性政策和可操作的工具，引导现有民间投资进入对自然友好的领域。

资金在全球面临难题，彭奎认为其重要原因之一是保护生物多样性的评估机制尚未完善，出资国可能会对于如何追踪资金去向、评估真实影响存在顾虑。他告诉对话地球，对评估机制的探讨将是COP16的重点内容之一。

消除有害补贴

减少和改革有害补贴同样被视为重要的融资渠道。一些支持化石燃料、农业和渔业等的补贴会损害生物多样性，是因为它们减低了开发天然资源的成本，导致过度开发、产能过剩，以致破坏生态资源的问题。根据2010年一项研究，改革并导这些补贴流向生态保育与管理领域，将能填补一半生物多样性保护面临的资金缺口。

中国NBSAP文件没有直接采纳“有害补贴”的说法。但彭奎介绍道， “多元化的融资机制”章节中提到要“逐步改革和淘汰不利于生物多样性的政策措施”，实际上意指有害补贴。

前国家海洋局环境保护司主任科员朱争光告诉对话地球 ，中国是首批接受《渔业补贴协定》的成员国，并在协定第二轮谈判中，支持取消导致过度捕捞和捕捞能力过剩的补贴。但有关的工作尚未被纳入NBSAP里面。他解释,这是与中国政策语境尚未接纳“有害补贴”一词有关。

为减少有害渔业补贴，世界贸易组织（World Trade Organization）于2022年通过《渔业补贴协定》 。内容禁止向非法、未报告和不受管制的船只和经营者、不受任何区域渔业管理组织管辖的公海捕捞、针对已被过度开发鱼类的捕捞活动，提供补贴。

组织今年年初再进行第二轮谈判，商讨禁止产能过剩和过度捕捞的补贴，但未获通过。

朱争光表示，在2021年渔业补贴新政策下，补贴转向支持渔业高质量发展 ，用于帮助近海渔民减船转产、水产养殖业绿色发展。 但至于何谓“有害补贴”，至今中国内部还没有讨论。

国际影响力

中国已经在昆蒙框架的达成中体现了相当的领导力。对此，杨方义和彭奎都表示，中国将持续在生物多样性议题上尝试引领国际趋势。

首先是积极发挥领导力，例如，昆明生多基金已经正式启动招募，首批落地项目有可能在COP16前宣布，中国NBSAP的更新和主要的行动可以通过昆明基金与更多发展中国家分享。此外，中国也在国际上有所行动，例如5月初在习近平和马克龙的会晤时，生物多样性和海洋问题成为最大亮点之一。两国共同发布了《中法关于就生物多样性与海洋加强合作的联合声明：昆明－蒙特利尔到尼斯》，呼吁更多国家尽早提交其NBSAP。

“未来，我们希望看到中国能在国际舞台上发挥更重要的作用。”彭奎说，“例如，希望更多国家能加入昆明基金或其他中国发起的倡议，这样才能使中国在国际舞台上进一步展现其影响力。”

张亦默则期待，中国能在会议分享落实昆蒙框架的示范，让其他国家作参考，“中国牵头通过昆蒙框架现实了其保护生物多样性的决心，我们也有信心，中国必定有意愿和决心做出一些示范与案例来。”

作者介绍：

姜梦楠，对话地球策略传播负责人，并专注报道绿色金融进展。她曾在多家企业和非赢利组织从事可持续金融咨询和ESG传播工作，是欧洲金融分析师联合会（EFFAS）认证的注册ESG分析师（CESGA®）。

林子晴，对话地球的海洋和特别项目助理编辑。她曾任职于主流报章，也有为英国广播公司国际频道撰文。她拥有伦敦国王学院全球事务硕士学位，对全球海洋治理、环境正义、环境新闻的调查与写作手法，深感兴趣。