公民社会︱法国社区建设中的地方民主与实践（下）

地方民主的参与方式

从参与方式来看，法国地方民主主要有三种类型：代表民主（la démocratie de représentation）、商议民主（la démocratie de concertation）与合作民主（la démocratie de médiation）。

“代表民主”以选举为主要实现方式，通过投票居民直接或间接选出地方管理者，并通过这些代理人来影响地方决议；“商议民主”强调每一位居民对社区事务的直接参与，民众有权从介入决议的讨论，并对其进行评价与选择；“合作民主”更进一步，指居民不再是对地方决议做出机械回应，而是根据自身需求、通过正当渠道提出自己的地方发展计划，与地方管理者建立一种平等合作的关系。

这三种民主层层递进，分别对应了选举、居民参与、合作治理。但在实际的操作过程中往往有重叠，形成交错的组织方式。

代表民主（la démocratie de représentation）

代表民主是民主的初级形式，曾一度是法国地方民主的主流，它主要运用在对政府人员的选举（le vote）和全民公投（le référendum）两种类型的活动。虽然一人一票体现了民主和平等，但代表民主并非完美。

在地方选举过程中，“少数服从多数”的原则会压制少数居民的意见，久而久之，这些少数派将选举仅仅视为一种义务和程序，并以消极态度作出他们的选择（如选择候选人B只是因为对候选人A的反感）。此外，各党派候选人难免有事先决定的意味，选民们也厌倦了选举前的种种“约定”。

与北美国家相比，法国的全民公投制度并没有获得广泛认可，原因在于决议的提出者和仲裁者往往是地方选举中的获胜人。他们或是根据自己政治主张构建出了所谓的公共利益，或是代表了赋予他们权力的大多数人利益，少数派的利益仍然无法保证。

针对代表民主的弊端，1992年法国颁布了《共和国地方行政指导法》（loi à l'administration territoriale de la République，简称loi ATR），强调地方民主的“深化”——民主要触及真实可感的日常生活层面。例如要求地方政府公开财政预算、建立由代理人组成的咨询委员会等等。

然而，这项法律最终被证明是不成熟的。因为在咨询委员会成员的最终名单中，地方精英和政治贵族占绝对多数，这些代理人距离整个社会躯干过远，难以表达底层居民的意志。此外，委员会成员的代表性也值得怀疑，女性以及外籍人士的缺席显示出少数族群的被选举权难以保障。总之，代表民主的缺陷在于削弱了选举中的公民权，大量的公民实际上被排除在公共讨论之外，民主沦为了精英聚会。

这一形式在早期规模较小的市镇中尚可运行，随着市镇规模和治理范围的扩大，代表民主很难适应多元群体的需求。

商议民主（la démocratie de concertation）

与承袭精英主义的代表民主不同，商议民主的核心是“市民评价”（l’expertise des citoyens），真实可感是其要义。商议民主需要三个条件：居民对地方发展的各项信息足够知情；居民有渠道参与公共决策或项目协商；知情权与商议权的制度保障。

早期的商议民主是一种“被动参与”（la participation passive），政府是实施民主参与的主导者。自上而下的方式拉近了政府与市民的距离，调动了市民的积极性来改善城市服务质量，让居民获得了参与感。

被动参与有两种常见形式：一种是问卷调查，内容一般是针对某项公共政策或服务项目的态度。这种收集公众意见的方式能够使民众感受到“与政府协商”的意味，但不足之处是，专业知识的缺失（比如地方财政问题）使得公众难以理解复杂的政策文件，其反馈意见的合理性也大打折扣。

另一种形式是网络交流。网络技术的应用使信息流通和公众参与得到了空前发展，一些先行城市（如Parthenay、Strasbourg等）相继建立了网站，居民可以通过网络提出诉求、向议员提问甚至参与研讨会，其中一种被称为“电子集会广场”（agora électronique）的形式很受居民欢迎，它可以向所有在线居民传播多方意见，鼓励他们直接介入公共事务的讨论。

近期的商议民主出现了“主动参与”（la participation active）的趋势。这是一种由民众发起的、自下而上的参与形式。主要通过地方组织（官方或半官方），如社区委员会（comité de quartier）、社区商议委员会（conseil communal de concertation）、公民会议（les conférences citoyennes）、咨询委员会（conseil consultatif）、顾问委员会（comité des sages）等，市民可以尽早介入项目论证、规划和决策阶段，自由地表达意见，将自身的定位从“公共服务的使用者”转变为“地区发展的积极参与者”。

商议民主因其提供了居民自我表达的空间而较少受到质疑，其灵活的组织形式也能够适应地方政府对公众参与日益扩大的需求。

合作民主（la démocratie de médiation）

如果说民主是为居民参与公众事务提供一个舞台，那么一场魅剧则需要所有演员的努力。虽然商议民主取得了一定的成功，但一个不争的事实是，仍有相当数量的市民处于商议民主之外且从未实现其权利价值，他们习惯于顺从社区治理，但他们的需求却很少被重视。

一部分人的冷漠或许不会阻碍整个社会的进步，但这些未显露的需求会导致许多潜在问题。正是在这个意义上，合作民主给予了居民更多的表达空间。它在商议民主的基础上，动员社会边缘群体行使参与权，在居民之间、居民与政府之间建立更为平等的伙伴关系。

通过合作民主，市民不仅对政府的公共政策和项目提案作出评价或参与决策，还可以根据自身需求对地方发展提出项目建议。合作民主的形式多样，较为成功的有以下三种： 

参与式预算（le budget participatif）——参与式预算最早可以追溯到1989年的巴西。法国在2001年开始引入这一概念，但直到2014年巴黎市政府才开始实施。参与式预算指中央或地方政府每年拿出一定比例的预算交由市民讨论制定。居民可以在给出的项目列表中选择自己认为值得投资的项目，也可以提议新项目建议，政府则根据统计结果对预算进行分配。这种参与式民主能够让国家投资真正运用到地方居民需要的项目中，充分体现了合作精神。

公民协会（Les associations citoyennes）——为了回应个体需求，地方民主要更加贴近居民的组织，公民协会便是这样一个独立于政府和市场的公民自治组织。它致力于调解居民的利益冲突、选出商议意见、组织集体行动、对社区困难群体进行人道主义救助等。这种排除了市场和政治运作的组织形式让少数族群也得到了前所未有的尊重，大大提高了地方社会的满意度。

城市策略（La politique de la ville）——“城市策略”产生于上世纪八十年代，针对“城市低收入街区在就业、教育、社区环境等方面的衰败现象”，旨在缓解地区发展不平衡，建立融合度更高的公正城市为目标。城市策略以社区为行动单元；从住房、交通、公共设施、社会服务、文化教育、就业机会、安全等角度提出综合治理方案；强调地方合作——不仅国家与地方政府间签订协议，住房协会、社会服务机构、社区组织和居民都将参与到这些地方更新的项目中，“居民必须是使他们自身环境改变的主要参与者”（Dubedout, 1982）。

由于合作民主的形式能够更好地适应当前地方发展，特别是社区建设的需求，它逐渐成为法国地方民主的主要形式。以下将通过具体案例对法国地方民主的实践做进一步介绍。

地方民主的实施案例

如前文所述，代表民主、商议民主、合作民主之间没有绝对的界限，也难分孰劣，每种民主形式各有适用的场合。在具体实施过程中，往往需要同时采用两种甚至三种民主形式，以保证参与的全面性。

巴黎十三区参与式预算案例

“参与式预算”民主形式于2014年首次登陆法国，巴黎市政府将2014-2020年间高达4.62亿欧元的投资预算（主要在城市房屋与公共空间计划）中的5%开放给巴黎市民，让他们自己决定这笔预算的去处。所有巴黎居民，不论年龄、国籍、组织来源，均可投票。

巴黎13区紧随其后，2016年区政府开放了本区预算（1800万欧元）中的30%作为参与式预算。市民可以以个人或组织名义提出项目议案，然后由社区议会汇总项目清单以供居民投票选择。

本次13区共有4924位居民参与预算投票，最终入选20个项目，大致归为生活质量、运动、预防及安全、教育与青年、文化这五大类型。如：Verlaine广场绿化项目、Jenner体育场地重建项目、Pascal桥下的艺术街项目等等。

通过参与立项、预算、规划、实施等一系列过程，居民与政府以平等合作的关系实现了社区共建，社区组织也得到了发展与锻炼（如自建网站公布项目列表和预算信息）。值得注意的是，本次参与投票的居民有30%是30岁以下年轻居民，这与过去“以中老年居民为主要投票者”的情况不同，参与式预算成功吸引了“沉默的少数派”的关注。

巴黎十四区地方民主三大组织

巴黎十四区的地方民主建设在全法一直处于示范地位，其中较为典型的有三种组织形式：社区议会（les Conseils de quartier）、共同体外的巴黎公民委员会（le Conseil des citoyens parisiens extra-communautaires，简称CCPEC）和公民凉亭（le Kiosque citoyen），三者分别体现了商议民主、为边缘人群正名和居民自治。

社区议会——2002年《瓦扬法》通过以后，巴黎14区随即在下辖的六个街区（Montsoutis Dareau、Didot porte de Vanves、Montparnasse Raspail、Jean Moulin-Porte d'Orléans、Pernety、Mouton Duvernet）成立了社区议会。议会通过每年三次会议，对社区项目进行商议，为民众提供参与地区决策的平台。

14区的会议成员主要有四种来源：（1）本地居民（32名）。凡是年满16周岁的本区居民，不论国籍，提出申请后将以男女同比例的原则进行抽签决定。（2）往届成员（14名）。邀请一部分参与过会议的往届成员。（3）社团成员（10名）。由社区议会委员从本地社团中进行筛选。（4）民意代表（4名）。由选民选举产生，其中3名代表大多数人意见，1名代表少数人意见。

共同体外的巴黎公民委员会——作为移民城市的巴黎，种族平等与社区融合也是其地方发展的重要议题。此处“共同体外的巴黎公民”主要指居住在本社区的国外移民。这个组织通过吸纳移民家庭参与社区会议来抵制社会排斥与歧视，加强外来者的社会嵌入与社区融合。定期举办活动或推行项目也是委员会的工作之一，譬如2010年的“十四区的知名和无名者”项目（Étranger célèbres & anonymes du 14eme），通过摄影展的方式向老居民介绍新来的居民，帮助后者尽快的融入社区生活，不论这些外来者小有名气还是默默无闻的。

公民凉亭——公民凉亭是一个为居民会面、信息交流和辩论提供的场所，因其形式自由而得名。地区居民，不论是个人或是组织，均可在此发表看法。讨论的内容没有具体限定，可以是文化活动、生活质量、公众教育等，也可以涉及地区规划方案。公民凉亭成为真正意义上的公共空间，不少社区项目的提案正是通过这种形式酝酿产生的。

巴黎BEDIER街区更新

以1990年《城市化社会发展》（développement social urbain）发表为契机，法国对“城市策略”做出了调整，实现了“从城市契约到基于社会团结的城市化契约”（Du contrat de ville au contrat urbain de cohésion sociale，简称CUCS）的转变。新策略对问题街区进行有针对性的财政资助和优先改造计划。

2000-2006年间，巴黎市政府根据“低收入居民比例，缺乏职业文凭的成年人比例，领取低收入补助人口比例，有推迟入学儿童的家庭比例，单亲家庭比例，移民家庭比例” 六项指标划定出六个问题街区。

其中的BEDIER街区位于13区（总面积27ha，4000居民），属于子项目——“城市更新重点项目”（Grand Projet Rénovation Urbaine，简称GPRU）之一。

自2003年始，该街区与巴黎市签署“GPRU”合作计划，截止2010年在街区内部完成了8个更新项目，包括：建立“街区治理中心；修建集体花园；开放青年服务中心；整治脏乱道路；开辟新的街区绿地和广场；增加公共住房的建造量；实施轻轨线路的延长，增设站点；提供更多的街区公共设施。这次更新计划中的项目提案全部来自于本地居民，设计过程尤其邀请了包括妇女、儿童、失业者、移民在内的弱势群体的参加，多个民间社团的介入也保证了交流的通畅。

小结

随着地方民主制度的不断成熟，法国市民参与社区事务的主动性也与日俱增，从机械选举到评议政府决策，再到主动提议社区发展项目，民主不再是抽象概念，而是内涵丰富的行动框架。在权力下放的过程中，民主的形式固然重要，但更重要的是弱势群体的需求是否被重视，他们是否获得了学习与表达的机会；参与者能否协调各方利益、动员各种资源进行社区建设；以及地方民主是否帮助地方居民增强了社区认同感。面对生活方式和需求的变化，法国政府和地方居民仍然在法律框架内，积极探索新的参与方式和制度创新的可能。

对于地方民主的发展现状，法国学者并没有盲目乐观。他们认为，未来的地方民主仍将面临三方面的挑战：治理效率（与集权和精英治理相比，地方民主会消耗更多时间和行政成本）、代表性（参与者是否最大程度的代表了不同社会阶层的意志）、实施尺度（地方民主在多大范围内实施既可以保证居民利益，又能够避免NIMBY的弊端）。无论这些问题以何种方式解决，未来的地方民主都将是“以居民为对象、以参与为实现方式、以地区生活为主要内容、以高效完成社区营造和全面提升居民生活质量为最终目标”。

[作者杨辰系同济大学建筑与城市规划学院副教授，殷冰倩系巴黎政治学院（Sciences Politiques）城市与区域战略硕士研究生。原文发表与《北京规划建设》2018第5期，经授权转载，有删减。全文分上、下两部分，本篇为下篇。]