公民社会︱法国社区建设中的地方民主与实践（上）

法国具有“国家—社会”二元结构的典型特征：一方面，国家的权力机构延续了集权传统，中央政府至今保留着对社会强有力的控制；另一方面，法国的地方民主也相当成熟，不仅自由平等的观念深入人心，市民参政议政的兴趣也非常大。

强大的中央政府和成熟的公民社会如何共存并相互促进，这是许多中国学者关心的话题。本文从发展历程、内涵与形式、实施案例三个方面对法国地方民主的理论与实践进行系统的梳理。

法国地方民主的发展过程

“地方民主”指国家将中央政府的部分职权下放至郡、县、市、社区等不同层级的管理机构，市民因此获得了参与地方发展的权利。这种民主制度在欧洲有悠久的历史，它来源于古希腊城邦制，在中世纪和文艺复兴的市镇生活中逐步发展，如今已成为欧洲、特别是西欧国家重要的政治体制。在法国，地方民主制度的发展过程集中体现了“中央-地方”之间权力分配的变化。

集权传统下的“中央-地方”关系（1982年之前）

法国的集权传统历史悠久。在1789年大革命之前，法国王室是国家代表。郡、县、市虽然具有地方主义的特征，但实质上是由国王任命的总督行使管理权。大革命后的法国延续了旧制度的集权特征，在教区的基础上重新划分市镇，将市镇视为国家权力的末端，其管辖权上收至省政府，由省长全权负责。

这种中央集权的管理体制在法兰西第一帝国（1804-1815）和第二帝国（1851-70）时期又得到了进一步加强。普法战争和巴黎公社运动之后（1871），法国人民选择了共和制。第三共和国期间（1871-1940）的总统权力开始受到了议会的限制，虽然经历了战争与政权交替，但共和政体基本稳定。

在央地关系方面，1871和1884年的法律给予了省议会和市镇议会部分自主权，但实际控制人依然是以省长为代表的中央政府。二战后的1946年宪法第一次明确提出“给予地方政府自主管理权”，但直到1982年密特朗政府的《地方分权法》通过之前，这种自主权并未得到落实。

地方分权法（1982年）

二战后的戴高乐政府认为，把过度集中的中央权力适当下放（décentralisation）是刺激地方发展和增加国民福祉的理性选择。从1946年新宪法到1958年第五共和国新宪法，再到1967年出台的《土地指导法》（loi d'orientation foncière），法国中央政府在行政与土地规划方面逐渐给予地方政府以有形实权。

虽然1969年戴高乐将军推动的“权力区域化”的公投未获得通过，但分权理念开始为民众所知。特别是战后三十年的经济富足造成了国民收入与社会阶层差距的扩大，个人主义抬头；工业污染和资本主义对地方资源的攫取引发了环境保护运动和地方发展权的讨论；大规模的旧城改造和郊区大型住区的建造忽视了低收入居民的城市权，也引起了大规模的社会运动。反思消费社会、反对技术官僚、呼吁公众参与的呼声越来越高。

二十世纪八十年代社会党执政以后，中央政府在国家治理方面做出了战略调整，1982-1983年正式颁布《地方分权法》（Lois Defferre）。该法案针对中央-地方的权力分配做了三个调整；（1）取消省长对地方政府的优先控制权，改由地方行政法院（tribunal administratif）和大区审计署（Chambre régionale des comptes）共同管理；（2）地方行政权由省长移交给省议会主席，并在省之上建立大区级政府（région）；（3）给予市镇居民地方财政、全民公投、申诉三方面的自主权（最终由2003年修宪得以落实）。

自此，法国的地方行政建制形成了大区、省、市镇三级结构，三级行政各自独立，没有从属关系，各级地方议会和行政长官由地方居民直接或间接选举产生。

社区议会（Conseil de quartier）（2002）

《地方分权法》在财政和行政方面给予了地方政府一定的自主权，居民也获得了选举地方官员的权利，但这种分权仍然存在两个不足：首先，居民能够直接参与、具有真正民主意味的活动只有政治选举。议员、市长、省长和区长人选一经确认，居民要继续参与地方发展的日常决策依然困难重重。其次，在《地方分权法》的影响下，与居民利益切身相关的《土地规划》（POS）的编制和审批权也从中央政府下放至市镇，但这一规划的实际编制者是地方精英——包括政府官员、技术专家和由非正式选举产生的组织代理人（官方协会、社团等）。这些代理人大多属于地方上层阶级，很难真实的反映普通居民的意愿。

精英主义的弊端集中体现在2000年以来对“问题街区”（指在“居民经济收入、教育程度、失业率、单亲家庭比例、住房条件等”方面存在问题的城市街区）治理的失败。地方政府逐渐意识到，民主需要一种更为贴近居民、参与度更高的新形式。

2002年《瓦扬法》（loi Vaillant）通过，该法案规定：“人口超过8万的市镇必须设立社区议会，人口在2-8万之间的市镇建议设立”。社区议会（Conseil de Quartier）是由政府代表、社团代表和居民代表构成的混合组织（每个街区5-9名不等），市政府负担30％的活动经费，其余由居民和社团筹集。由于市议员是法定成员，社区议会成为居民向地方政府陈述民情的直通车。社区议会以法定形式确立了地方民主的下沉，建立了居民参政议政的互动平台。

法国自第三共和国开始对地方民主进行探索。一个半世纪的思潮、社会运动、法律制度极为庞杂，这一过程大体可以分为集权、分权、地方民主三个阶段，形成了三个重要特征：

其一，政治权力的祛魅（désenchantement）。民众逐渐意识到地方发展不是政治强人的特权，而是每个居民都可以参与的，个体意见应该被重视并得到回应。

其二，民主下沉。市民有权获得更多的信息甚至拥有部分决策权，通过倡导 4D形式——授权（délégation）、去中心化（déconcentration）、分权（décentralisation）、让渡（dévolution）——民主不断向地方下沉，从大区到省、从城市到社区，居民与其代理人之间的距离在不断缩小。

其三，社会嵌入的加强。经济全球化使得地方生活面临着环境恶化和健康风险，越来越多的居民去主动接近那些影响他们生活质量的机构和制度，期望控制地方决策产生的后果。在靠近和参与过程中，更为广泛的公民群体——包括社会底层与边缘人士——也被吸纳进来。

法国地方民主的内涵

经过三十年的分权实践，法国的地方民主不再是口号，而是公民享有的真实权力，这种权力包括三方面内容：

知情权

对地方政府管理文件的可查阅（涉密部门除外）一直是法国公民的基本权力。早在1978年，国家法律就要求各级地方政府设立“管理文件查阅委员会”（CADA）来保证公民的知情权。

在《地方政府法典》（Code général des collectivités territoriales）中也明确规定：“自然人或法人都有权现场查阅地方政府管理文件，部分或全部要求复印市镇议会报告、法令、政府预算和财务报表”。当然，复制和传播上述文件不能以盈利为目的。为了确保查阅人方便使用文件，政府公开文件还必须做好文档目录和简要说明（例如各笔预算和支出的项目来源等）。

市镇规划和项目开发的协商权

1982 年《地方分权法》通过以后，市镇联合体（EPCI）获得了编制区域规划（Schéma Directeur，简称SD）的权力，市镇获得了编制和审批土地利用规划（Plan d’Occupation des Sols，简称POS）的权力。在这两项法定规划中，后者对地方民主意义重大——因为法国的选举制度决定了负责 POS 编制的市镇长官是由居民直接选举产生。

POS编制和审批权的下放，使得居民能够通过投票来影响市镇规划的走向，市长和开发商都必须尊重本地居民的意见。八十年代中期开始，政府又在法定规划中加入了协商规划区（Zone d’Aménagement Concerté，简称ZAC）的要求，即任何新建或改造项目在确立方案之前，规划部门必须组织居民（特别是房产所有人）、社区团体和所涉及企业进行集体协商，协商结果将作为法律文本成为后一阶段建设的依据。

随着公众参与的呼声越来越高，1985年国家颁布了《城乡规划指导原则的制定与实施法》，将公众参与的范围扩大到法定规划的所有层次，并赋予居民参与地方规划的三种权利：申请信息发布、参加意见征询和共同决策。

制度保障

2002年的《瓦扬法》提出设置社区议会的同时，还提出“在人口超过5万的市镇，当申请居民数超过5名，就必须设立公共服务办公室”，该办公室负责“接待市镇居民对公共服务的询问，收集他们的诉求和建议，并对现有的公共服务水平进行评估”等。

2003年宪法修订中，地方市镇又获得了举行全民公投的权利——市镇公投与宪法公投成为法国宪法承认的仅有的两个合法公投。当然，市镇居民目前只有投票权，尚没有提案权，后者主要掌握在市镇议员手中。不过，对于地方政府的决议，宪法为市镇居民保留了申诉的权利。

[作者杨辰系同济大学建筑与城市规划学院副教授，殷冰倩系巴黎政治学院（Sciences Politiques）城市与区域战略硕士研究生。原文发表于《北京规划建设》2018第5期，经授权转载，有删减。全文分上、下两部分，本篇为上篇。]