政府引导基金如何破“新”题？

在全球经济格局重塑的背景下，中国政府引导基金作为推动新质生产力发展的关键工具，其运作效率和策略选择受到了市场的密切关注。新质生产力以创新为主导，具有高科技、高效能、高质量特征。然而，这一过程往往伴随着高风险、高不确定性和高失败率，需要长期且稳定的“耐心资本”投入。而政府引导基金作为天然的耐心资本，资金规模大、政策导向性强、风险承受能力高，可为技术创新、传统产业升级、新产业培育提供稳定的资本支持，从而使得新质生产力发展成为可能。

近年来，国家层面密集释放的政策红利，不仅激活了国家新兴产业创业投资引导基金、中小企业发展基金、科技成果转化引导基金等“国家队”的活力，更显著加大了对战略性新兴产业以及未来产业的精准“灌溉”力度。与此同时，由于全球经济增长放缓、资本市场波动加剧，市场投资逻辑发生的深刻变革，使得民间资本在某些领域风险偏好趋于谨慎，投资风格更显保守。

在这些领域，民间资本由于受到全球经济下行、资本市场低迷、以及市场投资逻辑变化等因素影响，投资更偏保守。面对这一趋势，各地政府财政资金作为杠杆，撬动庞大的社会资本，谋求推动产业升级和实现经济转型。据清科研究数据统计，截至今年上半年，我国累计设立政府引导基金2126只，总目标规模12.82万亿元。覆盖了国家级、省、市、县级四个级次，涉及新一代信息技术、生物医药、先进制造等战略新兴产业，并通过设立专项基金、区域基金等方式，挖掘细分领域投资机会。

从成效来看，政府引导基金在落实国家战略部署方面的政策导向作用得到了充分发挥，通过引导社会资本聚焦于战略性新兴产业及关键核心技术领域，为新质生产力的发展注入了强劲动力。各地方政府通过灵活运用财政贴息、奖补政策及政策性融资担保等手段，有效撬动了财政资金杠杆，不仅推动了传统产业转型升级与新兴产业培育，还很大程度上显著缓解了创新型企业的融资难题，有力促进了地方特色产业繁荣与区域经济协调发展。此外，政府引导基金还积极与市场化投资机构合作，通过设立子基金、跟投等多元化方式，持续为科技创新型企业及高新技术项目提供资金支持，加速了技术研发与产品创新步伐，显著提升了市场竞争力，进而引领整个产业链实现了转型升级的跨越发展。

尽管天然具备激发新质生产力的天然属性，但从现实运作来看，政府引导基金效能的充分发挥，在“募投管退”各个环节都仍存在着一系列不尽如意的堵点。首先，募资难度加大。由于出资人利益诉求不同，尤其是对投资期限、退出期、投资收益的追求不一致，资金募集不齐的现象普遍存在。其次，投资过程中非市场化行为过多。政府引导基金的投资决策，往往受到行政干预和政绩导向的影响，缺乏独立性和专业性。这导致项目筛选和决策的合理性受到质疑，资源浪费现象严重。再者，资金利用效率低下。各地区盲目重复设立基金，忽视了区域间经济发展的不均衡以及地方资源禀赋的差异，导致资金集中度过高，利用效率极低。此外，基金退出面临阻碍。目前政府引导基金主要通过IPO实现退出，但我国多层次资本市场体系尚未完全建立，很多被投企业不符合上市发行标准。同时，也受当前二级资本市场监管政策影响，IPO退出渠道事实上在一定时间内暂停。最后，激励约束不当。政府引导基金绩效考核机制未及时更新，对投资项目包容度不够，对于创新和创业失败的容忍度过低。

“病之有本，犹草之有根也。去叶不去根，草犹在也。”要想最大化政府引导基金“耐心资本”的效能，为新质生产力的蓬勃发展注入强劲动力，需要对政府引导基金进行运作机制层面的优化与革新，破解其在融资、投资、退出等关键环节上存在的瓶颈，确保每一笔资金，都能在创新这片土地上精准滴灌，高效流转。

首先，要拓展多元融资渠道。如创新银政协同引导基金模式，通过财政部发行“促进新质生产力国债”吸纳社会资金，并和地方政府一同组建“促进新质生产力基金”，共同投资非上市的新质生产力公司。适当放宽科创债的投资总额和投资比例限制，加大对政府引导基金的支持力度。推动投贷联动业务在更多区域、中小商业银行的试点及普及，鼓励政府引导基金与银行开展资金投贷联动。与优质机构建立合作关系，并通过引荐、跟投等方式形成战略协同，适时调整投资策略和资本分配情况，充分撬动社会资本，如CVC（企业风险投资），利益共享、风险共担。

其次，要更好平衡政府与市场的关系。适度放宽返投比例、准入门槛与注册地要求，从历史投资项目落地情况、拟投项目、过往投资业绩等多维度进行基金管理人考察。采取市场化运作模式，设立完善的董事会制度、经营管理机制以及风险管控机制，隔断直接的行政干预，提高投资决策专业度和独立性。建立资源共享平台，做好项目筛选，进行投资项目全过程跟踪管理，兼顾产业发展与长期投资收益，推动政府基金与各类产业资本进行联合出资、协调发展。

再者，统筹谋划基金设立和投资。各地区应根据自身产业特征、产业规划、资金状况等进行系统性基金部署，因地制宜设立省市级、区县级的政府引导基金，不要一哄而上。明确政府母基金定位，构建产业基金、系列子基金，支持科创中小企业、产业链关环节创新项目建立专项基金。细分不同基金的角色功能，加强投向管理，制定负面清单，优化基金审批程序，强化多级联动。加大市场激励政策，吸引更多投资机构和社会资本，做好资金长期规划，配置多元投资策略，并及时清除资金冗余的基金，提升资金利用率。

此外，完善多元化退出渠道。首先，综合考虑行业、市值、财务指标等不同特征，优化发行定价机制，聚焦企业全生命周期，持续完善多层次资本市场建设，加强对科创企业的正向支持，推动真正"投早、投小、投长期、投硬科技"的政府引导基金通过IPO的方式进行退出。大力发展并购服务，鼓励发展S基金，完善基金份额转让机制，推动科创型政府引导基金通过并购和基金份额转让的方式退出。进一步优化国资监管规定和国有资产转让程序，加速基金退出和资金循环。

同时，完善激励约束机制。优化政府引导基金考核要求，避免单个项目考核，而是根据创新性投资高风险、高收益的特点，以及市场化运营规律，实行项目“打包”考核。完善容错免责机制，明确容错免责的边界，尤其是提升对创新性投资项目失败的包容度。出台有关税收优惠、收益分配、风险补偿、参股、回购等方面的让利举措，持续提升政府引导基金对社会资本的吸引力。将绩效考核评价与基金管理运作情况、项目进度情况进行挂钩，建立并完善管理费提取、业绩报酬分配机制，加强人才激励。

在中国经济转型的关键时期，政府引导基金的作用不容忽视。它们不仅是资金的提供者和企业的孵化者，更是科技创新的推动者。只有不断深化改革，点燃创新之火，才能唤醒这些天然耐心资本的“沉睡”力量，为新质生产力的蓬勃发展筑牢抵御风浪的创新基石。

（作者田轩系清华大学国家金融研究院院长）