人口发展政策，未来该如何继续改革？  

最近，联合国在2024年度的世界人口展望中对中国人口预测有新的调整，一定程度上纠正了其2022年时对中国人口生育水平估计偏高的情况。按照“中方案”估计，中国人口在2050年为12.65亿，2100年下降到6.39亿，分别比2022年估计的13.17亿和7.71亿有所调低。（注：中方案是对人口预测中间水平的预测方案。一般预测会有高、中、低三个方案，中方案往往被认为是最可能预测结果。）但无论如何，我国人口中长期变化的趋势是基本明确的，人口长期的负增长、少子化、老龄化、区域人口增减分化等新形势，构成国家未来发展的基本人口国情。

国家发展需要适应人口中长期变动趋势，以及适应“压缩式的”人口变动，积极探索和推动相关方面的人口政策改革，例如弹性和渐进地实施延迟法定退休年龄，完成全面放开自主生育的生育政策，建成全国统筹的养老医疗保险制度，全面完成户籍改革等。

党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对近期和中期国家各项改革与发展工作确立了宏观基调，其中也包括人口发展领域的未来政策改革。通过对其开展文本分析，特别是和2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》结合起来比较，会有助于深化对我国改革进程不断发展推进的理解，包括综合预判我国人口政策未来改革举措和基本走向。

总体上看，从2010年代以来，国家发展和改革中关于人口发展相关事务和政策的基本工作框架是类似的。但是，人口政策改革的重要性有所提高，特别是对人口少子化、人口老龄化问题更加重视。国家发展更加强调人力资本建设，对教育、人才事务和相关体制机制建设更加重视。一个值得关注的新特点是建设“人口服务体系”，最近若干年来我国对加强“一老一小”服务体系建设已经有不少讨论，其对国家发展的重要性进一步得到强调。

对2013全面深化改革的《决定》，和2024年进一步全面深化改革的《决定》开展一些文本内容的比较，能够佐证和发现关于人口发展和公共政策的一些新变化。

直接关于“人口”的政策改革内容显著增强了。2013年时，国家发展和改革中对人口政策的主要理解，是在“推进社会事业改革创新”这个方面中“深化医疗卫生事业改革”工作中的一项内容。人口政策主要是生育政策。在2013年的《决定》中，“积极应对人口老龄化”是“建立更加公平可持续的社会保障制度”工作中的一个事项。在2024年进一步全面深化改革的《决定》中，人口政策的内容有所扩充，包括以生育和老龄化为核心的人口政策，构成“健全人口发展支持和服务体系”这项独立的条目，在其表述中提出“以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略”。这也说明我国的人口政策发生转型，从以人口数量为核心的人口政策，转变到了以人口结构为核心的人口政策。

十年前的生育政策改革策略，还是坚持计划生育和实施二孩、三孩等生育数量导向的政策，现在的生育政策中，已经没有提“计划生育”，而是转向了建设生育友好型社会，加强生育补贴、生育服务。我国的生育政策出现了“从降低生育率，到生育服务支持”的政策转变。

老龄化政策上，强调“积极应对人口老龄化”，其核心是社会养老服务体系和老年产业。虽然和2013年的《决定》用词略有不同，内容更加细化，但对积极应对人口老龄化工作的理解没有特别大的变化。

一个显著的内容是“推进延迟法定退休年龄改革”，在2013年的《决定》中提出要“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，2024年的《决定》提出“稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”，而近期的人大已经通过了相关决定，国务院制定了实施办法，并将在2025年开始实施延迟法定退休年龄改革。在2013年时，退休制度改革是放在就业和保障的内容部分，现在是放在“积极应对老龄化”的事项内容中，说明延迟法定退休年龄改革的话语和重点在调整。即“延迟法定退休年龄”从就业和保障政策，转变为人口和老龄化政策。

从狭义的作为人口事务核心工作的人口政策来看，人口政策的基本定位，从十年前医疗卫生工作中的“生育政策”，正转向为健全保障和改善民生制度体系中，关于少子化、老龄化的社会政策。因此，人口政策的核心工作和主要内容，从“坚持计划生育”，转变为“健全人口发展支持和服务体系”。“以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展”，这是有积极意义的新提法。国家的人口政策从“控制人口”，转向重视对“一老一小”、包括对流动人口的人口服务。国家人口政策的定位在发生调整，从比较强调生育和人口总量问题，开始转向民生福利政策，更加重视人口服务。

同时应该看到，在国家人口政策改革的设想中强调“完善人口发展战略”、“促进人口高质量发展”的导向。关于这两项议题，近年来已经开展了较为丰富的学术研究和讨论，但是还有待进一步加以提炼和完善实施策略。“完善人口发展战略”、“促进人口高质量发展”和“健全人口服务体系”留下了深化人口发展综合政策和继续深化改革的广阔空间。

在进一步全面深化改革的整体规划中，国家公共管理还有一些并不是以人口老龄化和少子化为重点的，但是“与人口相关的”人口事务和公共政策。其中一项重要内容，是人口流动和城镇化发展的政策改革。延续着2013年以来的政策改革，在2024年进一步深化改革的《决定》中，表现出更加重视人口流动与基本公共服务均等化，继续深化户籍改革，重视农业转移人口和流动人口的市民化，要求建立国家统一的人口管理体制，实现高质量的新型城镇化发展。另有一些人口发展政策改革还包括教育和人才政策，卫生健康政策等。这也说明，进一步全面深化改革面临着丰富的、复杂的人口事务，需要不同的公共管理部门综合加以解决和应对。

当前人口政策是重视以少子化和老龄化为重点的生育服务支持和老龄社会治理。考虑到人口发展的综合性，要求人口政策的继续改革，需要面对更加综合的人口事务，探索实施更加综合的人口政策。

适应人口发展的未来变动，人口政策不仅包括低生育率社会的政策和快速老龄化过程中的人口政策，还应重视人口迁移流动和城镇化不断发展，市民化和户籍改革，实现城镇化发展的协调和基于居住地配置公共服务，实现人口变动和城乡、区域发展的良好平衡，就业促进和加强社会保障，协调就业和科技创新的发展，以及实现健康促进和教育促进等，人口总量、结构、空间和人口素质的综合内容，这些都需要进一步推进系统性的政策改革。

总之，在面向2035年基本实现社会主义现代化的进一步全面深化改革的发展进程中，未来与人口发展相关联的政策改革的重要性、迫切性提高了，人口政策改革具有不少新特点和新举措。我国的人口政策改革已经从重视人口数量政策转向重视人口结构政策，生育政策从降低生育率转向了生育服务支持。在积极应对人口老龄化的策略实施中，将按照自愿、弹性和渐进的原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革，人口政策也主要从“对生育的管理”转向“健全人口发展支持和服务体系”。

未来的人口政策改革，还需要在实现更好的人口流动和城镇化发展，促进人力资本投资和人口整体素质提高等方面，有进一步加强。这构成未来人口政策改革的探索方向，也将在此过程中促进人口与发展的协调，积极支撑国家发展实现社会主义现代化的目标。

我国的现代化是人口规模巨大的现代化，未来的人口发展正在发生巨大的动态变化。而超大规模的人口国情和人口变动的新形势，也提供着发展的机遇。随着改革的推进，中国具有巨大人口规模国家的巨大内需和消费力，人口结构变动下国家发展仍然具有充沛的生产能力，中国发展仍然具有巨大潜力和动能。在这个意义上，国家发展需要重视优化人口发展战略，深化人口政策改革的研究和实践。“促进人口高质量发展”和“健全人口服务体系”的改革任务还非常艰巨，这要求我国人口发展知识研究不断深化，更好应用于实践和支持推进国家的现代化发展。

（作者任远为复旦大学人口研究所教授）