政府信息公开如何改变人们对环境质量的评价

生态环境关系民众的身心健康，绿色发展是国家倡导的五大发展理念之一。特别是空气质量的优劣，是民众普遍关心的重要环境议题。2013年9月，国务院发布《大气污染防治行动计划》，掀起了一场席卷全国的“空气质量保卫战”。

《大气污染防治行动计划》提出的具体目标是：到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。

虽然秋冬季时严重雾霾天气仍时有出现，但不可否认的是，近年来全国主要城市特别是首都北京的空气质量有明显改善。2018年12月末，生态环境部新闻发言人刘友宾在北京向媒体介绍说：“2018年1至11月，全国338个地级及以上城市平均优良天数比例为81.6%，同比上升1.1个百分点。全国PM2.5平均浓度38微克/立方米，同比下降7.3%。京津冀及周边地区‘2+26’城市、长三角、汾渭平原PM2.5浓度分别下降12.1%、6.5%、11.1%。”针对2018年秋冬季以来全国一些地方发生的多次重污染过程，他特别强调，不能因为一两次重污染过程就对“全年空气质量持续向好、秋冬季稳中向好的总体态势”有所怀疑。

那么，如何在客观空气质量稳中有进的情况下，使民众的获得感和满意度得到持续提升，就成为环境治理方面值得关注的问题。

民众对环境质量的主观感知和评价，同客观环境污染程度紧密相关。空气污染越严重，民众的空气质量评价就越低，反之则越高。但是，民众的判断往往带有一定的主观色彩乃至偏见，并不能准确反映客观的实际情况，因此需要加以引导。比如，环境质量标准有很强的“锚定效应”，标准的提升会使民众对环境质量的评价发生很大改变。

民众会依据各种信息来对空气质量做出判断，这中间既有个人的切身感知，也有其他信息会影响相关判断。特别是政府部门发布的环境质量信息，会在很大程度上影响民众对环境质量的评价。与此同时，政府部门及时准确地发布环境质量信息，也有助于民众采取各项措施去做好环境污染防护。因此，环境信息公开，在客观环境质量和民众主观判断之间发挥至关重要的作用，也是环境治理方面不容忽视的关键因素。

2008年5月，《环境信息公开办法（试行）》开始实施，环境信息公开成为各级政府部门的法定义务。特别是污染源监管信息的公开，将会对污染企业产生强大的社会舆论压力，并推动环境治理走向更加开放、参与和协同的共享共治状态。

环境信息公开如何影响民众对环境质量的评价？笔者和厦门大学公共事务学院教授于文轩合作完成的论文，对此进行了研究。

在公共服务质量评价和政府绩效管理领域，大量研究关注的是主观和客观的绩效信息是否一致的问题。

由于信息不对称和主观偏见，民众对公共服务质量的评价往往会有偏差，甚至同客观公共服务质量背道而驰。比如，各地纪委组织的政风行风测评，往往会出现一些政府部门的主观评价同客观绩效出入较大的情况：长期以来，城管、公安等部门的得分偏低，反倒是同民众打交道不多的财政、政策研究等部门得分较高。之所以会出现这种情况，部分原因在于，这些部门同民众打交道较多，民众主观感受直接而强烈，且在媒体报道中，这些部门往往涉及大量负面事件，甚至时有恶性事件发生。

尽管民众的主观感知会有偏差乃至偏见，但是总体来说大量研究都发现，公共服务质量的主观感知和客观评价之间存在较强的联动性。空气质量是可见度较高的一类公共服务，民众都能切身感受，因此主观感知和客观评价之间会存在较强的相关关系。

政府部门的环境信息公开会影响民众对环境质量的主观评价，这主要是因为两个方面的原因。

首先，政府发布的环境质量信息为民众做出主观评价提供了参考点，使民众的主观感知会向客观信息靠拢。换句话说，环境信息公开使民众可以校准自己的主观感知，使其更接近客观的环境质量。

其次，政府大力发布各类环境信息，体现出较强的透明和问责，可以赢得民众对政府的信任。如果政府部门敢于积极主动地披露各类环境信息，那么民众会认为政府会采取切实有效的措施防治环境污染。因此，在环境污染程度相当的情况下，民众会倾向于容忍政府一时的低绩效，并会在评价环境质量时有所宽容。

为验证上述理论假设，我们使用中国32个大城市的多源数据展开我们的研究。这32个城市包括4个直辖市，22个省会城市，5个计划单列市，以及苏州。这些城市分布在全国各地，且是各地的中心城市，能够代表中国主要城市。

有关空气质量主观评价的数据来自2011年“连氏中国城市服务型政府调查项目”。该项目使用计算机辅助电话访问系统，对内地32个主要城市（直辖市、省会城市，计划单列市和部分重要城市）的服务型政府建设情况进行测评，每个城市抽样调查700个居民，北京和上海这样的特大城市则调查1000个居民。我们在调查问卷中设置了一项问题，询问居民对当地空气质量的评价。居民以0-10分来评价，分值越高说明他们对空气质量越满意。

有关空气质量的数据来自国家环保部发布的统计数据，包括二氧化硫浓度、二氧化氮浓度、PM10浓度，以及上述指标综合而成的空气质量等级。因有效数据形成期间，PM2.5浓度尚未纳入国家空气质量监测范围（将PM2.5纳入后的第四次修订版《环境空气质量标准》于2012年2月发布，2016年1月1日起生效），所以无法对其加以分析。

我们使用一项第三方独立评价数据，衡量城市政府环境信息公开的情况。2009年，注册于北京的公益环境研究机构“公众环境研究中心”（IPE）联合国际性公益环保组织“自然资源保护协会”（NRDC）联合开发了污染源监管信息公开指数（PITI）。该指数从监管信息、自行监测、互动回应、排放数据、环评信息五个方面，每个方面又通过系统性、及时性、完整性、友好性等四个维度，对全国120环保重点城市进行评估。

随着环保力度的不断加大，各地污染源监管信息公开程度日益提升。但是，环境信息公开的整体情况仍然不容乐观，比如2018年全国120 城市的PITI 指数平均分为52.2 分，距离满分100分尚有很大距离。此外，我们还使用了IPE发布的城市空气质量信息公开指数（AQTI），作为具体衡量大气环境质量信息公开状况的指标。

我们的研究显示，在控制了居民的性别、年龄、学历和收入等因素后，民众对空气质量的主观评价同客观环境污染程度高度相关。除了二氧化氮浓度以外，其他三项空气质量指标（二氧化硫浓度、PM10浓度、空气质量等级）都同民众的主观评价正相关。这意味着民众的主观感知能够在一定程度上反映客观的环境质量，也说明政府部门需要高度关注民众对环境质量的主观评价。

有趣的是，我们发现环境信息公开会影响民众对环境质量的主观评价。在空气质量相当的城市之间，环境信息公开程度较好的城市，民众可以容忍一定程度的环境污染，并会对空气质量做出更高的评价。换句话说，在同等情况下，环境信息公开可以降低民众对空气污染的不满。当环境信息公开达到一定程度以后，民众对空气污染的评价甚至会同客观空气质量“脱钩”，即民众的不满会得到明显的控制。

很多地方政府对环境信息公开投鼠忌器，担心污染源监管信息的披露会影响当地企业的生产经营，并进而会对当地经济增长带来威胁。与此同时，一些地方政府对环境信息公开可能诱发的社会不稳定感到顾虑，也倾向于弱化信息公开力度。

我们的研究显示，政府部门的这些顾虑和担心可能是不必要的。同信息公开的潜在威胁相比，信息公开的正面价值相对来说更加明显和持久。空气污染防控是一场要持续很久的攻坚战，不是可以短期奏效或一劳永逸的。在空气质量无法大幅改善的情况下，民众往往会对环境治理失去信心，对环境污染习以为常，并会对政府能力失去信任。政府不应对空气质量改善做出脱离现实的承诺，但是却可以通过环境信息公开提振民众的信心。

之所以有些地方政府不愿意公开环境污染源信息，同大型污染企业的干扰不无关系。已有研究发现，如果大型企业是当地的经济支柱，且属于重污染行业，那么当地政府就不敢披露环境信息，以免得罪这些企业并影响本地经济增长。这意味着要通过扭转地方政府发展观来铲除政府与企业的合谋链条，使各地政府愿意推动环境信息公开工作。与此同时，加强非政府组织的第三方独立监测，鼓励民众通过“随手拍”等方式参与环境监督，也有助于多措并举地推进环境信息公开。

[本文原以英文与厦门大学公共事务学院教授于文轩联合撰写，原始出版信息如下：Ma, L., & Yu, W. (2018). Subjective and objective air quality in urban China: The moderating effect of environmental transparency. China Policy Journal, 1(1), 85-109.。具体技术细节请参考原文。]