国际金融中心新征途｜立法助力上海国际金融中心增能升级

【编者按】

时隔15年，《上海市推进国际金融中心建设条例》迎来全面修订，将于10月1日起施行。当前正是上海国际金融中心迈向全面提升能级的重要阶段，条例的修订对推进上海国际金融中心建设意味着什么？将如何保障上海更好服务金融强国建设？澎湃新闻将刊发“国际金融中心新征途”系列专栏文章，对新修订的条例展开深读解析。

上海国际金融中心基本建成的阶段性任务完成后，正在向全面提升能级的目标深化发展。习近平总书记指出，上海建设国际金融中心目标正确、步伐稳健、前景光明。日前，市人大常委会通过了修订的《上海市推进国际金融中心建设条例》（下称《条例》），这对于落实党的二十届三中全会关于加快建设上海国际金融中心的要求，助力上海国际金融中心增强全球竞争力和影响力，具有十分重要的意义。

 《条例》修订是国际金融中心建设新阶段的必然要求

（一）《条例》修订是建设金融强国和强大国际金融中心的法制推动

金融强国目标的提出，既为上海国际金融中心深化建设提供了巨大机遇，也提出了新的更高要求。习近平总书记强调，金融强国应当基于强大的经济基础，具有领先世界的经济实力、科技实力和综合国力，同时具备一系列关键核心金融要素，强大的国际金融中心就是其中的核心要素，其对于实现金融强国目标至关重要。

金融中心不仅是资金、机构、设施、人才、信息、数据等资源集聚之地，也是金融交易、服务、监管、调控等活动集中之地，还是对信用、秩序、制度、规则等要求极高的首善之地。金融中心的综合功能，既包括市场定价、资源配置、风险管理等功能，也包括规范融资、保护投资、解决纷争、惩戒违法的法制保障功能。通过《条例》的修订，为金融中心建设发展提供新规范，有利于依法确保金融强国目标的实现。

（二）《条例》修订是金融高水平开放、高质量发展的制度保障

面对国际经济金融体系发生深刻变化的百年变局，要把上海国际金融中心建设成国际一流的金融中心，必然需要更高水平的金融开放，以便更广范围集聚和更高水平配置国际金融资源，更大步伐走向国际市场，更好辐射全球金融领域，更快实现人民币国际化。

金融高质量发展，既是金融支持实体经济、发展新质生产力的新动力，又是金融自身适应数字时代需要、转型发展的新模式。上海作为中国经济的龙头枢纽和国际金融中心，理应先行先试、发挥示范引领和压力测试作用，为国家提供实践经验与可行方案。

法治是最好的营商环境，无论是开放还是发展，都离不开维护市场秩序与主体合法权益，离不开法制保障。《条例》修订，就是以制度型开放推进金融高水平对外开放，是以强监管、全覆盖推动法制化背景下的金融创新。《条例》修订，有利于增强金融管理的透明度、稳定性和可预期性，守住开放条件下的金融风险底线，确保金融市场的稳定与安全。

（三）《条例》修订是上海完成“五个中心”建设使命的重要内涵

习近平总书记2023年底在上海视察时指出，加快建设“五个中心”是党中央赋予上海的重要使命。上海要以此为主攻方向，统筹牵引经济社会发展各方面工作，坚持整体谋划、协同推进，重点突破、以点带面，持续提升城市能级和核心竞争力。《条例》修订是上海加快建成现代化国际大都市的责任担当。金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分，金融中心为经济、贸易、航运、科创中心造血输氧，金融中心建设也应成为“五个中心”建设的领头羊。通过《条例》修订，既有利于上海国际金融中心建设适应新的国际国内形势和金融市场变化，推动上海建设成为具有全球影响力的国际金融中心；又可促进金融更好服务于“五个中心”协同发展，有效促进科技创新、国际贸易中心提质升级、提升航运资源全球配置能力，不断提升国际经济中心地位和全球经济治理影响力，共建“一带一路”。

 《条例》修订贯彻了新时代中国特色社会主义思想

（一）坚持金融的政治性和人民性

《条例》修订以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，旨在打造具有中国特色、全球一流竞争力和影响力的国际金融中心，为中国特色金融发展之路提供上海样本。

新《条例》突出党管金融，强调党对金融中心建设各项工作的全面领导，确保党的路线方针政策和决策部署成为推进金融中心建设的正确方向。《条例》修订深入贯彻习近平经济思想、法治思想和习近平总书记关于金融工作的重要论述，更好地服务党中央重大决策部署落实、服务国家战略、服务建设金融强国的目标，保障国家金融安全，支持金融改革开放、创新发展。《条例》修订内容贯彻落实中央金融政策和具体措施，保证上海国际金融中心建设与国家整体战略协调一致，梳理完善了国际金融中心建设发展的领导体制以及相应的协调机制，增强法治政府建设，提升政府的公信力和执政能力。

新《条例》突出以人民为中心，强调金融为人民服务的宗旨，促进金融资源的公平配置，推动社会公平正义，确保广大人民群众公平享受国际金融中心发展的成果。《条例》修订的过程，广泛听取和吸纳社会各界意见，发扬全过程人民民主，提高立法的科学性和应用性，使法律条文更贴近实际，更具可操作性，更好地服务于人民。《条例》修订的内容旨在促进金融中心高质量发展，使金融服务更好地满足人民群众的多样化需求，实现人民共同富裕；增强金融的公平性和普惠性，增强人民群众获得感和幸福感，防止金融贵族化、精英化；健全金融消费者投诉与争议处理机制，提升人民群众金融素养和风险意识，促进共建共治共享的社会治理格局，构建和谐稳定社会。

（二）坚持走中国特色金融发展道路

《条例》修订反映了对我国金融发展面临的形势任务的正确认识，深化了对金融本质规律和发展道路的认识，以全面增强金融工作本领和风险应对能力，使金融中心建设坚定不移地走中国特色金融发展之路。习近平总书记总结的中国特色金融发展之路就是八个坚持：坚持党中央对金融工作的集中统一领导，坚持以人民为中心的价值取向，坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨，坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题，坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展，坚持深化金融供给侧结构性改革，坚持统筹金融开放和安全，坚持稳中求进工作总基调。

上海国际金融中心坚持走中国特色发展道路，既遵循现代金融发展的客观规律，更具有适合我国国情的鲜明特色，依托社会主义市场经济体制，发挥市场机制的决定性作用及发挥好政府作用，这与西方金融中心发展模式有本质区别。 

上海国际金融中心要成为加快建设中国特色现代金融体系的实践基地，特别是在构建结构合理的金融市场体系、分工协作的金融机构体系、多样化专业性的金融产品和服务体系、自主可控安全高效的金融基础设施体系方面先行先试，提供实践范本；同时也为营造科学稳健的金融调控体系、完备有效的金融监管体系积极实验、进行压力测试。

上海国际金融中心正努力成为培育中国特色金融文化的引领者，发扬地域特色和优良传统，树立“五要五不”的行业新风，即：诚实守信，不逾越底线；以义取利，不唯利是图；稳健审慎，不急功近利；守正创新，不脱实向虚；依法合规，不胡作非为。

（三）坚持守住防范金融风险的底线

金融中心是改革开放的前沿，是创新发展的枢纽，往往也是风险积累、集中的洼地，也必然是金融纠纷争议、违法违规多发地，有时还是新型金融犯罪的首发地。有效防范化解和处置金融风险，特别是守住不发生系统性金融风险的底线，是金融中心责无旁贷的重任，也是《条例》修订不可或缺的题中之义。

新《条例》强调金融中心防范风险要统筹好开放发展与安全的关系。既要扩大高水平开放，提高对国际金融资源配置效率和能力，增强国际竞争力和规则影响力，加强境内外金融市场互联互通，推进人民币国际化；又要稳慎把握好节奏和力度，规范跨境金融活动，守住开放条件下的金融安全底线。既要推动金融创新，确保金融市场的稳定与繁荣，又要坚持在市场化法制化基础上的金融创新，提升金融体系的抗风险能力。

新《条例》突出金融中心防范风险要坚持金融服务实体经济的方向。实践证明脱实向虚是金融风险乃至金融危机的根本原因。服务实体经济要优化资金供给结构，把更多金融资源用于促进科技创新、先进制造、绿色发展和中小微企业，大力支持实施创新驱动发展战略、区域协调发展战略，确保国家粮食和能源安全，支持“一带一路”建设等。服务实体经济要做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。

新《条例》要求金融中心防范风险要加强金融协同监管，切实提高监管有效性。依法将所有金融活动全部纳入监管，消除监管空白和盲区；要全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管；监管要“长牙带刺”、有棱有角，严格执法、敢于亮剑，严厉打击非法金融活动。金融中心通过各方协同监管体制，及时防范化解金融风险。

新《条例》还体现了金融中心防范风险要健全金融市场法律规范体系。既要积极争取国家立法的倾斜支持和国家金融监管部门的定制规范，又要发挥主观能动性，利用好浦东引领区的浦东法规制定、自贸区和临港新片区的制度创新等政策，为金融中心建设发展增加制度供给。

 《条例》修订的内容与时俱进反映时代特色

（一）条文内容：从宣示性条款走向操作性条款

2009年的《条例》是上海国际金融中心建设首个重要立法，对于促进保障金融领域重大改革开放，实现市场化国际化法制化，起到了重要作用。但也受到当时认识、经验、体制等局限性影响，一些条款有明显的原则性、宣示性特征，操作性不强。有些内容虽可以起到昭示方向、引导目标、宣传鼓劲、振奋士气的作用，但一些要求难以落地、措施难以细化，且无法衡量考核。随着金融中心建设进入新时代新阶段，改革得以深化，认识得到升华，对相应立法的需求也大大提高了。《条例》的修订顺应需求，使金融中心新阶段建设的目标更明确、措施更到位、规范更具体，可操作、可衡量的条款更多了。

在建设目标方面，新《条例》不仅明确要将上海发展成为人民币资产全球配置中心和风险管理中心，还具体提出了建成全球资产管理中心、国际再保险中心、全球金融科技中心和国际金融资讯中心等分类目标。

在服务实体经济方面，新《条例》不仅对金融支持重点领域和产业发展提出一般要求，还具体要求建设科创金融改革试验区和临港科技保险创新引领区、建设绿色金融服务平台、建设普惠金融数字化的融资信用服务平台、推动养老金融体系建设，以及金融业数字化转型、建设数字人民币创新与运营中心和基于数据资产的金融服务等，将金融“五篇大文章”全面细化分解为项目任务。

（二）国际路径：从渐进式开放走向高水平开放

上海国际金融中心的基本建成，体现在人民币有了一定的国际地位，上海的金融开放前沿门户地位得到凸显，金融营商环境日益改善；金融市场价格的国际影响力有所提升，与国际接轨的期货及衍生品产品体系初步形成；国内外金融交流合作持续扩大，“陆家嘴论坛”成为国内外金融高端对话交流的重要平台；中外资金融机构加快集聚，国际金融人才高地加快构筑。这都是金融中心建设过程中渐进式开放的成果，而金融中心的国际竞争力影响力的提升则需要高水平开放。

高水平开放是全面开放，新《条例》要求不断增强全球资源配置功能，提高金融市场国际化水平，丰富金融产品与服务，将上海发展成为人民币资产全球配置中心和风险管理中心，在更广的地域、领域集聚和配置金融资源，发挥更强大的辐射力。要求发挥浦东、临港等人民币离岸交易、跨境贸易结算和海外融资服务的作用，丰富金融领域“上海价格”“上海指数”指标体系，增强金融机构跨境服务能力和国际竞争力；积极探索推进金融数据安全有序跨境流动。还要求深化拓展金融市场互联互通，加强五个中心联动发展，加强与其他国际金融中心城市合作交流。 

高水平开放是制度型开放，新《条例》要求对标国际一流标准和最佳实践，优化营商环境和金融市场生态体系，提供具有国际竞争力和影响力、平衡成本与效率的金融制度，包括规则、标准、惯例和管理。要求完善准入前国民待遇加负面清单的管理模式，接轨国际高标准经贸协议中金融领域相关规则，增强金融开放政策的透明度、稳定性和可预期性。还要求更积极地参与国际规则的制定，提升制度话语权，与世界进行更高水平的互动。

（三）风险防控：从分工把守走向协同治理

国际金融中心应该具有强大的金融风险管理功能，即防范、化解、处置风险的能力。一方面要为金融市场主体提供丰富的风险管理工具和服务，另一方面要对金融风险的集聚、发生、发展进行监控、应对、抵御，采取措施减少损失，防止成为系统性风险。新《条例》不仅将防控风险作为金融中心建设的原则，还落实为许多具体制度；不仅要求相关主体各负其责，更侧重在协同治理上作出系统规范。

新《条例》要求加强央地金融监管协同，在中央金融管理部门的指导下，健全金融风险防范化解机制。特别是完善地方金融监管体制，健全风险处置责任机制和金融风险早期纠正机制。要求建立地方金融工作协调机制，地方金融部门应依托协调机制，加强与中央金融管理部门及其在沪机构的监管合作、风险研判及处置协同、信息共享和重大事项通报会商等，实现金融风险早期识别、预警、暴露和处置。

新《条例》要求加强本市政府部门间金融监管与风险防控的协同，市政府建立金融稳定协调联席会议机制，开展常态化风险处置和风险处置评估，维护区域金融稳定。要求市有关行业主管部门和区政府按照国家和本市有关规定承担相应风险处置，区政府按照规定履行维护社会稳定的职责。要求加快地方金融监管信息平台建设，强化监管科技应用，加强对地方金融组织及其活动的信息归集、监督管理、调查统计和风险监测，实现与有关部门监管信息的互联共享；加强金融投资者和消费者宣传教育，提升风险防范意识，坚决守住不发生区域性、系统性金融风险底线。

新《条例》要求加强金融监管与金融司法协同，市地方金融部门会同中央金融管理部门在沪机构，与司法、监察等机关建立金融风险防控机制，在信息共享、风险研判及处置等方面强化协同联动。本市各级人民法院、人民检察院、公安机关加强与中央金融管理部门在沪机构、市地方金融部门的沟通，协同推进行刑衔接和行政违法行为监督。本市各级人民检察院推进金融检察机制创新，探索开展金融领域公益诉讼、涉案企业合规工作。

新《条例》要求加强金融纠纷解决机制间的协同，共同化解风险、维护稳定。建立投诉、调解、公证、裁决一站式金融纠纷非诉解决与执行机制，提高金融纠纷解决的国际化程度和化解效率；中央金融管理部门在沪机构及市地方金融部门等支持金融机构优化内部考核规定，方便金融机构以多元化方式解决纠纷。要求法院推进金融审判机制创新，完善金融纠纷示范判决、代表人诉讼等专业化金融审判机制；在审理跨境金融、离岸金融案件，可依法适用国际条约和国际惯例。

（作者吴弘为上海法学会金融法研究会会长、华东政法大学教授）