上海社科院｜全岛封关在即，海南自由贸易港新税制如何落地

随着2025年海南自由贸易港封关政策的逐步落实，海南岛即将迎来一次历史性的变革—成为中国第一个全面实施“封关”政策的自由贸易港。海南开放的政策措施和不断优化的营商环境将进一步为国内外企业及个人提供自由的资金流动、信息交流，更便利化的国际贸易，更完善的人才发展空间。封关政策是将海南全岛划分为“境内关外”区域，企业、经营者和个人享受零关税、低税率等优惠政策，这无疑为海南岛发展注入了新活力。经过四年的发展，海南自由贸易港建设已经进入成型起势阶段。

税收制度是海南自由贸易港制度建设的关键一环，构建具备国际竞争力的税收制度，是海南自由贸易港建设所展现的鲜明特点之一。2020年6月，中共中央、国务院印发了《海南自由贸易港建设总体方案》，提出了“零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段”的原则，初步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度架构。2021年6月，全国人大常务委员会正式通过了《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称“自贸港法”）。此后四年，多项税收政策陆续出台，初步形成具有竞争力的税收制度和政策体系。

一、如何认识海南自由贸易港税收政策精髓

海南自由贸易港在建立税收制度时提出科学、合理的五大原则：零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段等。主要内容如下：

“零关税”代表着在2025年封关运作前，对部分进口商品，免征进口关税、进口环节增值税和消费税。全岛封关后，对进口征税商品目录以外、允许海南自贸港进口的商品，免征进口关税。

“低税率”是指在海南自由贸易港实质经营的企业，实行企业所得税15%优惠税率；对符合条件的个人，实行个人所得税15%的优惠税率；通过两项政策吸引经营主体和人才集聚海南。

“简税制”是指在2025年封关后，将现行增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等五税合一，简并为销售税，启动在货物和服务零售环节征收销售税。

“强法治”是指税收管理部门按实质经济活动所在地和价值创造地原则对纳税行为进行评估和预警，制定简明易行的实质经营地、所在地居住判定标准，强化对偷漏税风险的识别，防范税基侵蚀和利润转移，避免成为“避税天堂”。积极参与国际税收征管合作，加强涉税情报信息共享。加强税务领域信用分类服务和管理，依法依规对违法失信企业和个人采取相应措施。

“分阶段”是指分步骤实施零关税、低税率、简税制的安排，最终形成具有国际竞争力的海南自贸港税收制度。“分阶段”给出了确立和完善海南自贸港税收制度的时间刻度；明确的阶段性目标有利于稳步实施，尽快形成具有国际竞争力的税收制度。

这五项原则不仅成为海南自由贸易港税制的鲜明特色，而且始终指引海南税制建设，激励优势产业发展、进一步减税降税负，提高征管效能、为“五税合一”做好制度安排，推进税制完善和政策优化。这些政策不仅凸显完善合理的税收制度保障对社会经济发展的激励作用，更彰显了海南自由贸易港发展的重要性和前瞻性。 

二、自由贸易港税收制度给海南带来了什么？

2021-2023年中央有关部门和海南省政府及有关部门持续发布的重要税收政策一共12项，从顶层设计到具体实施路径，制度保障日益完善，政策框架不断完善和日益优化，不断释放的政策红利显著推进了海南经济发展。

第一，所得税优惠政策吸引人才和市场主体快速增加。2022年-2023年，个人所得税的优惠政策不断细化，吸引了大量人才继续涌入海南省。据海南日报报道，自2018年4月至2024年5月，累计引进各类人才超70万人。据全国工商联调查显示，海南省营商环境全国排名前移4位。市场主体增速连续34个月保持全国第一。全国首个营商环境建设厅揭牌成立。营商环境的优化，税收政策红利效应不断放大，海南省经营主体不断增长，2023年一季度，海口新增经营主体超20万户。其中，现代服务业新增户数同比增长40.31%，热带特色高效农业新增户数同比增长23.98%，高新技术产业新增户数同比增长5.82%，旅游业新增户数同比增长73.68%。新增注册稳中有升，新兴产业增速加快，见证着海口聚焦发展四大主导产业，加快构建现代化产业体系的坚实步履。经营主体增长是一项事关全方位推动高质量发展的基础性、战略性、牵引性工程。这印证了海南自由贸易港一揽子“组合拳”政策，实现了目标，为提前封关打下坚实基础。

第二，不断优化的税收政策激励了进出口总额总体上涨。海南自由贸易港在全球的影响力不断增强，进出口贸易总额处于增长趋势中。2022年-2023年，全球社会经济波动加剧，国内在双循环发展中相应地遇到了一些阻力，部分外资离开中国，前往东南亚一些国家、日本和美国等；对海南自由贸易港发展带来一定影响。总规模整体增加，但是趋势在波动中下降。这说明，海南自由贸易港发展必须更大力度对外开放，在更高层次和规模上融入全球市场，成为中国经济双循环的关键节点之一。

图1  海南进出口总额月度趋势

第三，离岛免税业务占全球份额从2%增长到17%。尽管2022年中国社会经济运行遇到了重大挑战，但是不断优化的“离岛免税政策”为海南自由贸易港发展提供了强劲动力，海南离岛免税业已成为21世纪全球旅游零售业独特的成功案例。海南目前已成为全球第一大香化品牌免税市场，离岛免税销售额于2020年和2021年分别同比增长了127%和84%，均创下了历史新高。从当年三亚的一家小型门店，到如今发展成为价值数十亿美元的支柱产业，三亚的门店也进化成世界上最大的免税商业综合体。

在离岛免税购物政策方面最大的变革之一是，2023年3月对免税购物商品的取货政策进行了重大调整。这些改进措施主要分为两个关键领域：“担保即提”和“即购即提”。“担保即提”即离岛时严格的担保和检查。预计将进一步促进手表和珠宝等顶级奢侈品的销售，而且伴随着“即购即提”政策的实施，游客每次出岛都可以直接购买限量香水、箱包、服装、丝巾、太阳镜、皮带、体育用品等产品。消费者此前只能订购以上商品，而零售商必须在消费者离开岛屿之前包装并运送到机场、海港或指定的自提点。

这些措施能确保增加游客成为购物者的转化率，并降低物流成本。离岛免税行业是中国政府旨在将旅游支出留在国内、促进国内消费的象征。作为一个市场，海南有自己的原则、独特的客户群（主要是中国人），并且是“大趋势”的重要组成部分，即最大量化中国国内消费。海南离岛免税，对品牌方发挥了双重作用，它本身就是一个大量的有价值的渠道。日益优化的“离岛免税政策”为其日益高涨的全球自由贸易港地位给与了制度保障。

第四，所得税、增值税等优惠政策促进规上企业利润在波动中上升。为了加快发展海南自由贸易港，2022-2023年陆续出台了一系列税收政策， 细化了人才吸引政策、企业所得税优惠政策征管措施、“零关税”政策等，这些税收政策在对标国际最高水准自由贸易港的基础上，充分体现了海南自由贸易港特色，因此显著推动了海南自由贸易港发展。由图2可知，股份制企业在波动汇中呈增加态势，外资企业在2022年经历了国内外环境的考验后，再次大幅提升，尤其是2022年12月至2023年3月，增幅全国第一，成绩十分亮眼。

2022年至今，海南省经济增速略高于全国平均值。海南省上市公司数量较少，行业分布广泛，上市公司主要集中在海口市。为此，海南自由贸易港需要进一步聚焦重点产业，加快培养公司上市。 

图2  2018年1月-2023年3月海南省规模以上工业增加值月度趋势图（%）

三、海南自由贸易港新税制推进思路与政策建议

《海南自由贸易港建设总体方案》提出，按照“零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段”的原则，构建特殊的税收制度安排。“简税制”的重要表现之一，是实现由以增值税为主的流转税体系向销售税转变，即于2025年之前实现增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税和教育费附加五项税（费）合一，代之以在货物和服务零售环节开征的销售税。本报告基于2024-2025年封关运作的背景，就海南自由贸易港税收制度推进提出优化思路和政策建议。

特殊的税收制度是海南自由贸易港建设的一大关键，其中一大目标是海南在2025年前五税合一，启动在货物和服务零售环节征收销售税相关工作；这是海南自由贸易港初步实现自由便利化一大基础。这一方案是自1994年中国“分税制”改革后税收制度迎来的最大变革，为此相应难点也需要给与重视和研究。

（一） 推进海南自由贸易港税收制度的整体思路

1. 以“简税制”为原则，逐步优化税收政策

相较于增值税，销售税在单一环节征收，避免了重复征税，减少了对生产和分销等前端和中端环节的干扰，避免税收因素对中间交易环节的影响，更加体现中性原则，有利于激发经营主体活力。以“低税率”为原则，突出自由贸易港优势。

从自由贸易港的内在特征来看，海南自由贸易港销售税应设置低税率。根据香港特区、新加坡 、迪拜等地的情况可知这一情况。其次，从降低征管成本的角度考虑，海南自由贸易港销售税应设置低税率，可以参考内地增值税税率；零售商品，尤其是零售服务适用税率不宜高于增值税税率水平。否则，不仅有可能增大税收风险，也不利于体现海南发展的低税负竞争优势。

2. 以“严征管”为原则，推进征管现代化

降低征纳成本是实现征管现代化的必要条件。“五税合一”后，大大减少了以增值税为代表的多环节征税形成的征纳成本，因此，开征销售税是海南自贸港发展的代表性制度改革。与此同时，销售税在商品和劳务的最终销售环节开征，在征收管理层面增加了零售环节的逃税风险。为此，在加大税法宣传力度的基础上，应根据不同商品和劳务的交易特点采取相应的税收征管措施，税务部门要积极与银行、司法部门合作，建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制，既严格征税，又避免影响经营者的正常生产经营。

（二）优化税制，推进海南自由贸易港发展的政策建议

海南已初步搭建了自由贸易港税收制度框架，为2025年之前封关打下了良好基础。2024年是顺利实现这一目标的关键一年，在秉承“简税制”、“低税率”、“严征管”三大原则基础上，需要从激励优势产业发展、提高征管效能、关注自由贸易港与内地税制整体衔接等方面推进税制完善和政策优化。

1. 聚焦优势产业，完善自由贸易港税收制度

（1）构建现代化税收制度是建立海南自由贸易港制度的代表性措施。现代税收制度推动了海南自由贸易港税制改革创新，有利于优化政府财权和行政权的划分，改善营商环境、促进产业发展。具体到税制改革方面，在“低税率、简税制、严征管”的原则下，聚焦优势产业，提高海南自由贸易港高质量发展的关键路径。要推动财权与行政权的科学匹配，科学分配自由贸易港各项财政收入的分配比例，特别是协调中央税收、地方税收和中央与地方共享税收的设置，有助于缓解地方财政纵向失衡，从根本上解决岛内地方财政不稳定和可持续发展的问题。

（2）借鉴全球自由贸易港的成功经验，全球众多自贸港主要通过以低税率为核心的税收政策降低税负，吸引国际资本和企业投资，聚焦发展优势产业，例如英国、加拿大、新加坡和中国香港等国家和地区的自贸港，普遍执行低于20%的企业所得税率。以新加坡为例，针对本国土地资源匮乏和重工业基础薄弱的劣势，通过不断降低公司所得税税率（从1999年的26%逐步降到17%）、且无资本利得税，吸引全球资本，重点发展国际运输服务、商品进出口服务等第三产业，缔造了全球最活跃的自贸区。

与此同时，OECD自2012年启动的国际税收改革“双支柱”方案取得了重要进展，在税率方面对自贸区提供了更高要求，即倡导15%最低企业所得税税率。海南自贸港在确定低税率的同时，充分考虑了“双支柱”方案，设置了以15%为焦点的企业所得税和个人所得税优惠政策；这一制度设计使得海南成为全球最具吸引力的自贸港。

2. 进一步简税制、提升税收征管效能

减税降负和各种政策正在自由贸易港如火如荼推进，吸引各类经营主体到海南进行长期战略布局。同时，我们发现，来自有关部门的税收优惠政策按大类是38项，汇总的自由贸易港税收政策电子版近600页。从减轻征纳成本角度出发，后续应进一步减税降负，简化政策，提高征管效能。

封关之后开征的销售税是“五税合一”后形成的，是创建一个新税种，这将引起中国税制的重大变化。海南自贸港实施销售税改革，目的是为了优化营商环境、税负水平具有竞争力，这就需要设计简洁税制、税率低，对海外收益汇回免征所得税。相应地，简税制能够有效降低税收征纳成本，提高征管效率，同时显著降低企业的经营成本，进而增强企业活力。为此，2024年税务部门需要与有关部门积极沟通，为简化税制做相应准备，包括提前为经营主体做出税务安排等。

3. 跟踪全球自贸港政策，持续优化离岛免税政策

自2020年以来，海南的离岛免税行业迅猛发展，业已位居世界前列，但是与世界最大免税市场韩国比较，则能发现有一些可以借鉴和汲取的经验。《海南自由贸易港旅游零售市场白皮书2022版》指出，韩国作为世界最大免税市场，在很大程度上已经形成对单一市场——中国消费人群的过度依赖。这一点要引起海南自由贸易港各级政府的重视。要进一步优化自由贸易港政策，合力打造多元化市场。海南离岛免税行业的未来前景十分乐观。在过去五年，该行业共实现1300多亿元人民币的销售额，且该行业还存在巨大发展潜力。

岛上的旅游基础设施从公路到酒店、从零售到餐厅，都正快速进行重大投资。“文化+商业+旅游”的组合无疑是海南未来成功的关键，因为中国消费者越来越寻求体验，而不仅仅是交易。因此，我们需要从税收角度不断优化政策，打造世界一流的离岛免税政策和环境。

封关将成为变革的突出驱动力，推动海南韧性重塑，逐浪前行，全岛封关的同时简并增值税和消费税，启动零售环节征收销售税。以建立海南自由贸易港开放高地为创新导向，并紧密链接内地与世界经济，促进建立中国高质量发展阶段的新型现代税制。

（作者陈明艺系上海社会科学院经济研究所副研究员，本文系上海社会科学院2024年创新工程的阶段性成果。）