周宏春：紧扣国家发展需求，考虑行业空间布局，进一步激活碳排放交易市场

【中国绿发会讯】‍‍2024年9月14日下午，由中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会（以下简称绿会法工委）主办的“《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）线上线下讨论会”召开。来自相关领域专家学者、公益组织等与会嘉宾，就水泥、钢铁、电解铝行业纳入全国碳排放权交易市场提出建议及探讨。会议在绿会融媒的百家号和微博等平台进行视频和图文直播，共有612人在线参与。

国务院发展研究中心研究员、知行中心高级顾问周宏春在会上发了言，主要内容如下：

（图源：绿会融媒）

我曾参与全国碳排放权交易市场相关文件的起草，对碳排放权交易市场有些了解，也在杂志上发表过介绍欧盟碳市场的文章。

全国碳市场参与主体最初确定为发电行业，现在又扩容到水泥、钢铁、电解铝三个行业。从《征求意见稿》内容看，总体来说思路很清楚，也切实可行，在实施过程中还有一些环节需要考虑。

刚才有专家对数据问题进行讨论，我认为这一点很重要。在碳排放权市场上交易什么？交易标的物是信用，而不是实物。我们在做CDM（清洁发展机制）项目的时候，中国CER与国际对比发现，中国CER的价格是5块钱，印度碳信用的价格是8块钱，比印度要低。为什么我们的价格便宜，可能有人怀疑我国碳信用的数据准确性。

在国内碳交易市场，我认为数据准确、可靠是最关键的。水泥、钢铁、电解铝三大行业纳入碳排放权交易市场，已经有了基础，仍需要依据已有工作经验进行数据监测、定量评价以及核查等工作。

我现在想说另外几个问题。

第一，碳排放交易市场的纳入行业应该与国家经济转型发展需求相关。随着纳入碳排放权交易市场行业的不断增多，就会产生行业之间的比较问题。理论上讲，碳配额应该根据国家大政方针，产业结构调整，淘汰落后工艺等因素进行分配，以免出现行业之间对碳配额分配问题引发公平性的争论。所以，碳配额分配需要在国家绿色低碳发展、产业结构、国际比对、国内比对、行业对比等方面进行细致全面分析后制定碳配额分配方案，否则做出来可能会引发一些问题。如果碳排放交易市场仅对一个行业实施要容易些，因为发电行业碳配额就针对发电行业，水泥行业碳配额就针对水泥行业，但扩容后情况就发生了变化，并不仅是一个行业被纳入碳排放交易市场。发电行业未来仍然会增长，钢铁、水泥两个行业总体规模会有所下降，铝的市场前景存在不确定性，因为有色金属产量需求未来还有较大空间。各个行业未来发展的趋势，应该是国家配额分配需要考虑的一个因素。

第二个问题，碳排放权交易在结算、核验、清算过程中，要将绿色金融、投资以及各地技术创新等方面的因素融入碳排放权交易加以考虑，把碳排放权交易与国家相关政策结合形成一揽子计划，主要是向市场明确“排放有成本，减排有收益”的政策信号。我认为，碳排放权市场实际是向社会释放了一个信号，也就是二氧化碳排放不是免费的。具体地讲就是，企业碳排放超标就要多付费，利用技术研发或其它途径少排、节能、有效利用二氧化碳，碳排放量低于碳排放标准的，实际排放的温室气体量少于其获得配额的，企业可以将多余的配额拿到碳交易市场上出售以获得收益。行业纳入碳排放权交易市场的关键，还是要有更多的资金渠道能够激发企业碳减排的活力。

在碳配额分配和交易等实施过程中也存在很多的执行问题。《征求意见稿》里有许多环节都对实施过程进行了规定，但排放单位在不同的地区实际存在差异，比如原料运输成本，如用的煤要运输就有运输成本差距问题。实际上，企业的生产成本与企业空间布局，企业可利用的能源、资源运输距离等一些情形相关，存在差异，这就是经济学讲的交易成本。交易成本怎样合理纳入碳配额分配的实施中，还需考虑空间布局以及国家的空间布局安排。这些事情看起来很简单，但实际情况可能并非如此，这也是国外频繁调整法令、法规的原因。欧盟的碳市场经历了四个阶段，第一期因为二氧化碳价格高最后又归于零，主要是碳配额的原因；目前是在第四阶段。《征求意见稿》目前来讲内容比较全面，但执行过程中，每个地方对方案理解是否同步，对方案理解后执行过程中能否将具体情况都考虑在内，我觉得会存在很大差异。所以，需要考虑政策执行的质量也是非常重要的。

我认为《征求意见稿》中具体要求部分写得比较好。现在共有全国碳排放权注册登记系统、全国碳排放权交易系统两个系统；湖北碳排放权交易中心负责全国碳排放权注册登记系统，上海环境能源交易所负责全国碳排放权交易系统。现在对系统进行升级，因为纳入两大碳排放权系统的行业范围在扩大，未来还会对更多行业开放。将更多行业纳入碳排放市场需要考虑中国发展需求，这方面相关的问题目前还没有落实，这是大问题。第二，将行业纳入碳排放市场需要考虑全国的行业空间布局，这在具体运算碳排放量等数据的时候会有很大的影响，在后面结算环节需要与其它经济政策相配套也不可缺少。实施中不是仅停留在字面，而需要把这些问题联系起来，必须要确保在实施过程中达到预期的目标。我们制定的政策是好的，但很多政策在执行中都出现了执行情况与政策要求不一致的情况，因为有些政策无法具象化，文件无法做到太过细致的规定。所以无论是政策制定者还是第三方核查者都要结合具体情况，进行有差别、差异化的调整，这样才能使政策执行真正做到精准。最后需要提出的是，环保领域提出的减污，与降碳不能混为一谈，“碳”不是污染物，所以精准化非常必要。只有做到精准，才能做到科学，才能最终落实依法执行。

总之，从文件内容角度看《征求意见稿》比较全面，但在实施中还是有很大的弹性，要进行培训、第三方参加核查等。只有前期的基础准确，才能真正达到碳排放权交易建设的预期目标。

整理/王敏娜

审/周宏春

排版/angel

本文来自“中国绿发会”微信公众号