【封面文章】新时代推进陕甘宁交界区域合作发展的思路｜中国投资

原创 申现杰 杨颜嘉 中国投资参考

9月号封面文章

省际交界区域：化边缘为中心之道

● 省际交界区域：化边缘为中心之道——专访中国国土经济学会理事长肖金成 / 肖静秋 马佳丽

● 中国省际交界区域：制约因素、功能定位与支持政策/ 黄艳 安树伟

● 新时代推进陕甘宁交界区域合作发展的思路 / 申现杰 杨颜嘉

● 晋冀鲁豫交界区域合作与发展研究 / 肖金成

● 苏鲁豫皖交界区域的合作与高质量发展 / 李军培 李焕芳 邬培娟

文

申现杰 中国宏观经济研究院经济研究所

杨颜嘉 北京师范大学政府管理学院

导读

陕甘宁交界区域合作发展要在抱团融入国家与区域重大战略体系中不断提升交界区域的资金、人才等要素吸引力和高端产品输出水平，在合作融入国家交通网络体系中提升区域内各县对外的快速通达能力，在合作共建资源能源加工产业链中更好统筹资源开发、生态保护与富民发展之间的关系，促进区域产业分工合作，增强内生发展能力

●陕甘宁交界区域经济发展的现状与问题

●推进陕甘宁交界区域合作的意义

●陕甘宁交界区域合作发展的思路

陕甘宁交界区域位于陕西北部、甘肃东部、宁夏南部，包括榆林、延安、庆阳、平凉、吴忠、固原6个地级市，土地面积约15万km2。陕甘宁有着较深的历史渊源。20世纪30年代初期，中国共产党就在该地区建立了陕甘边和陕北革命根据地。1935年10月，中央红军长征胜利到达陕北后，该地区成为中国革命的中心，基本覆盖上述6个地级市。战争年代，陕甘宁边区为中国抗日战争和中国革命的胜利作出了特殊而重大的贡献。中华人民共和国成立之后尤其是改革开放以来，陕甘宁地区依托资源能源禀赋也实现了较快发展。进入新时代，作为革命老区的陕甘宁地区，既是我国能源资源最为富集的地区之一，也是国家重点生态功能区（黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区）之一，同时也是黄河生态保护和高质量发展战略的重要组成部分，在维护国家能源安全、生态安全中的战略地位十分重要。

陕甘宁交界区域经济发展的现状与问题

陕甘宁交界区域6个地级市，由于分属3个省份管辖，除吴忠市外的各市距离省会中心城市相对较远，很难在承接产业转移、聚集高端要素等领域获取竞争优势。传统的以资源能源开发与深加工为主的产业层次相对较低，且县域之间产业同构性较强，富民、强县与生态环境保护治理任务艰巨，迫切需要统筹发展。

（一）经济发展水平相对较低

2023年，陕甘宁地区六市常住人口1238万人，GDP总量为1.25万亿元，人均GDP10万元。除榆林、延安两市外，各市经济总量普遍偏小，人均水平低，与全国发展差距较大。2023年，榆林、延安两市GDP分别为7091亿元与2280亿元，吴忠、固原两市GDP为902亿元与437亿元，平凉、庆阳两市GDP为659亿元和1100亿元。从居民人均可支配收入来看，陕甘宁交界区域经济最为发达的榆林，2023年居民人均可支配收入也仅为31891元，比全国居民人均可支配收入低7327元。陕甘宁交界区域6市中居民人均可支配收入最低的为平凉，仅为全国居民人均可支配收入的59.82%。

（二）城镇化水平相对较低

受经济基础相对薄弱，工业化带动力不强，经济发展动能不足等因素影响，城镇带动力弱，吸纳就业能力不足，农业转移人口外流现象严重，就近城镇化难度较大。一是城镇化水平偏低。2022年，延安、榆林、庆阳、平凉、吴忠、固原常住人口城镇化率分别为61.97%、62.1%、43.98%、46.79%、57.02%、44.8%，均低于全国平均水平。二是中心城市规模较小。2022年，延安、榆林、平凉、庆阳、吴忠、固原城区常住人口分别为40.25万人、66.5万人、30.91万人、21.75万人、22.5万人、26.72万人，除了榆林之外，其余5个城市全部为小城市。三是城市建成区人口密度相对较低。2022年，延安、榆林、平凉、庆阳、吴忠、固原6个中心城市建成区人口密度分别为0.57万人/km2、0.85万人/km2、0.74万人/km2、0.72万人/km2、0.39万人/km2、0.59万人/km2，均低于0.89万人/km2全国平均水平。

（三）产业同质化程度较高

陕甘宁交界区域6个地级市，在地质空间上均属于鄂尔多斯盆地，煤炭、石油、天然气等矿产资源与能源丰富。由于能源、资源差异性较弱，延安、榆林、平凉、庆阳、吴忠、固原6个市在经济发展上形成以能源化工产业为主的经济体系，下属各县均以本地资源开发进行延伸，导致县域之间、省域之间产业缺乏特色，普遍存在上游初级产品比重较大、产品深加工不足、产业链条较短等问题，难以摆脱简单粗加工和同质化的产业分工格局。如延安吴起县、吴忠盐池县、庆阳环县等均将能源化工作为主导产业，并着力通过延链补链培育产业集群。此外，六个地市也面临战略性新兴产业与高技术制造业等新动能不足，地方企业发展能力较弱，自身需求增长空间有限等问题。

（四）生态环境保护压力大

陕甘宁交界区域属于国家黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区，常年干旱缺水又降雨集中，生态环境依然十分脆弱，环境承载能力有限。降低能耗水耗与减排压力大。作为资源型地区，受能源化工为主的产业结构、发展方式较为粗放、产业园区布局不合理等因素影响，区域内各市单位GDP能耗与水耗较高，污染物和CO2等排放规模相对较大。资源高效清洁开发难度大。陕甘宁交界区域以县域经济为主导的小而散的能源资源开发格局，不利于上马大型的污水治理设施和循环用水设施，难以实现资源的高效开发、清洁开发和综合效益的最大化。生态修复压力大。油区煤矿资源开发造成环境污染问题依然突出，油区煤区在开采过程中造成地下水污染、土壤污染、地下水下降、地表径流衰减等问题长期不能得到有效解决，突发环境污染事件频次高，生态修复的压力较重。生态产品价值转化能力亟待提高。受限于开发理念、开发技术等方面的短板所在，生态修复治理工作与经济发展割裂严重，区域生态环境效益、生态产品的价值未能有效开发。

推进陕甘宁交界区域合作的意义

陕甘宁交界区域在国家生态安全战略、能源安全战略、黄河流域生态保护和高质量发展具有重要地位。长期以来，受制于区位交通条件差、产业基础弱、经济规模小等因素综合影响，陕甘宁交界区域内单个城市地区聚集高端资源要素、转型发展的能力有限，亟待通过跨行政区合作打破区域壁垒，促进资源要素高效流动和优化配置，实现不同行政区优势互补，形成发展上的合力。

（一）有利于确保国家能源战略安全

能源安全是关系国民经济社会发展的全局性、战略性问题，关乎国家工业生产、经济命脉。长期以来，陕甘宁地区作为国家重要能源基地，除满足本地区能源需求外，还主要保障着京津冀、山东半岛、长三角、中原、长江中游等地区的能源需求。俄乌冲突、巴以冲突等世界地缘政治变局正推动全球能源供应格局深刻变化，作为国家能源基地的陕甘宁地区在全国统筹安全与发展大局中的位势进一步提升。随着“碳达峰、碳中和”战略的深入推进、新能源的快速发展，煤炭等传统能源也将逐步由主体能源向兜底保障支撑性能源、应急调峰与储备能源方向转变，在国民经济高质量发展中的支撑调节作用将更为突出。因此，推动陕甘宁省际交界地区合作，有利于避免同质化竞争与重复建设，延伸现代煤化工、石油化工等产业链条，共同开发外部能源市场，形成关联度较高的区域能源化工产业集群，提升区域整体高质量发展能力 ，在保障国家能源安全中发挥更大作用。

（二）有利于筑牢国家生态安全屏障

陕甘宁省际交界区域大部分地区属于典型的黄土高原丘陵沟壑区，山、川、塬兼有，沟、峁、梁相间，地貌类型多样，拥有子午岭、玉华山等大片原始次生林，是国家重要的生态屏障，是国家主体功能区规划中的国家级重点生态功能区。该地区在黄河流域中属于中游地带，一级支流、二级支流众多，如无定河、延河、北洛河、泾河、清水河等跨市域河流，受土质疏松、干旱少雨影响，该地区水土流失严重，是黄河泥沙的主要注入地，是加强黄河中游水土保持、改善中游地区生态面貌的核心地区，在国家黄河流域生态保护和高质量发展战略中具有重要的战略地位。推进陕甘宁省际交界区域合作，有利于打破行政分割，在深入实施黄土高原和黄河中上游生态综合治理上形成合力，更好贯彻“绿水青山就是金山银山”的发展理念，推进生态文明建设，共同构建国家生态安全屏障，提升区域整体的绿色发展能力。

（三）有利于推进革命老区振兴发展

革命老区大部分位于多省交界地区，很多仍属于欠发达地区。当前，革命老区发展不平衡不充分问题仍然突出，是我国高质量发展的短板，也是全面建设社会主义现代化国家的薄弱环节。为支持革命老区在新发展阶段巩固拓展脱贫攻坚成果，开启社会主义现代化建设新征程，让革命老区人民逐步过上更加富裕幸福的生活，2021年1月国务院出台了《关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》（国发〔2021〕3号文），致力于推动革命老区振兴发展。新时代推动陕甘宁省际交界地区合作，有助于加快推进基础设施的互联互通和公共服务的共建共享，促进资源能源以及红色等历史文化资源的共同开发，共建特色产业体系，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，培育区域整体振兴发展新动能，提高区域整体经济质量效益和核心竞争力，增强革命老区人民群众获得感、幸福感、安全感。

（四）有利于更好统筹资源开发、生态保护与富民发展

陕甘宁地区兼具国家重点生态功能区、资源能源富集区、革命老区特征，在经济高质量发展上始终面临着三重矛盾：一是壮大县域经济需要加快推动本地资源深度开发，实现经济规模与财政税收的快速扩张；二是促进生态保护又需要限制能源化工产业过度发展，更好承担国家所赋予的生态安全防护功能；三是切实提升革命老区人民群众的收入和生活水平，要求实现经济发展成果的广泛共享。但是，资源密集型产业尽管能在短期内实现经济总量和财政收入的扩大，但并不一定能达到富民增收的效果；增强生态保护与促进生态产业发展与富民增收尽管并不排斥，但受生态产品转化能力限制很难实现普惠性发展。因此，在陕甘宁地区如何破解“生态保护-资源开发-富民增收”三重矛盾，探索一条与环境承载能力相适应、相匹配的高质量发展道路，需要以跨区域合作为着力点，进一步健全区域生态治理合作与资源联动开发机制，统筹兼顾地方利益与区域整体利益，更好促进各市产业分工协作，在抱团发展中共同培育区域新的经济增长点，增强经济社会发展成果的区域普惠共享水平，进而为省际交界地区加快推进中国式现代化进程提供先行探索和经验借鉴。

陕甘宁交界区域合作发展的思路

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中将优化黄河流域生态保护和高质量发展机制、健全主体功能区制度体系、构建跨行政区合作发展新机制等作为完善实施区域协调发展战略机制的重要内容。推动陕甘宁交界区域合作发展，要在建立健全跨行政区合作发展新机制的基础上，抱团融入国家重大战略，在合作优化区域资源配置中不断提升陕甘宁交界区域的资金、企业与高端人才吸引力和高品质产品输出力，不断提升整体高质量发展水平。

（一）建立健全跨行政区合作发展新机制

建立延安、榆林、平凉、庆阳、吴忠、固原6个市参与的联席会议制度，探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作发展新机制。定期召开会议，研究决定合作事项，共同编制陕甘宁省际交界区域合作发展规划，对区域分工发展和合作发展做好顶层设计，针对资源开发、生态治理与产业培育等事项进行广泛交流，推动跨行政区公共服务设施的开放共享，及时向省和中央各部门报送区域合作进展和需要解决的问题，共同争取中央有关部门在重大资金、项目与政策等领域的支持，为推动跨行政区合作发展奠定制度基础。

（二）抱团融入国家与区域重大战略体系

合作对接国家与区域重大战略体系。一是更好融入国家生态安全战略。细化落实国家主体功能区战略，按照黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区的总体要求，围绕修复生态、保护环境、提供生态产品等重点任务，共同争取中央天然林种植、湿地保护、流域治理等方面的项目和资金支持，推动区域生态共保共治共享，共同合力探索提高生态产品供给能力的路径。联合争取国家对陕甘宁探索生态产品价值实现、生态补偿等机制的支持和生态产品综合开发项目的扶持，推出符合市场需求的高附加值生态产品，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。二是更好融入国家能源安全战略。陕甘宁交界区域要利用好太阳能和风能等可再生能源资源丰富的有利条件，紧抓国家能源结构转型契机，合力加强光电、风电等新能源开发，打造清洁能源输出地。下大决心淘汰落后产能，强化在煤炭、油气等传统能源领域的兜底保障、应急调峰功能，共同争取国家能源安全类重大项目布局。三是积极融入黄河流域生态保护和高质量发展战略。在联合争取国家水土保持重点工程的同时，深化与山东半岛城市群、中原城市群在产业领域的合作，以产业园区共建、物流园区合作等为载体，深化与青岛、济南、郑州、西安等黄河流域生态保护和高质量发展战略区域内中心城市的合作，引进更多外部发展资源。

（三）合作融入国家综合交通网络体系

推动各市融入国家综合交通网络体系。围绕太（原）银（川）通道、西（安）榆（林）、西（安）银（川）等国家大通道，深化区域综合交通合作，打通县域市域与省域之间的断头路，共同规划建设连接主要通道综合枢纽与相关站点的快速路网，提升陕甘宁省际交界区域内各县市依托国家交通大通道对外的快速通达能力，为促进要素在本区域的快速流动奠定良好基础。

（四）合作共建区域资源能源加工产业链

合力优化陕甘宁省际交界区域煤油气等资源开发与深加工项目布局，支持龙头企业对当地企业进行跨省域整合，统筹交界区域内现代煤化工、石油化工等能源化工项目布局，以分工增强区域深加工效率，进一步延伸区域能源化工产业链条，形成关联度较高的区域能源化工产业集群，共同拓展外部能源化工市场。合作推进农业资源和旅游资源开发，发挥龙头企业资金、市场、信息与开发能力等综合优势，支持龙头企业面向细分市场、特色市场、小众市场，优化不同功能项目的空间布局，引导各县农业资源开发形成差异化、系列化和链群化发展格局。支持龙头企业参与陕甘宁交界区域景区开发，推动区域文化旅游资源在不同主题开发上建链构串与功能整合，以协同联动提升区域整体发展能力。依托资源开发组建区域发展基金，对各县符合条件的生态富民项目、职业培训项目、公共服务项目等进行支持，积极探索资源开发、生态保护与富民发展之间的互促共进之路。

编辑 | 肖静秋

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文刊于《中国投资》2024年9月号

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原标题：《【封面文章】新时代推进陕甘宁交界区域合作发展的思路｜中国投资》

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