全国人民代表大会成立70周年｜基层立法联系点如何生动实践

【编者按】

整整70年，人大制度历久弥新。

人民代表大会制度是我国根本政治制度，关乎人民的主体地位，最终事关国家长治久安。近些年来，人大制度取得了显著进步：法律体系初步建成、人大职能明显加强、代表工作实现制度化，对外交往更为拓深。

澎湃新闻注意到，2014年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第8章第27条提出专论：“推动人民代表大会制度与时俱进”，部署了八项具体改革。2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》再提要求：坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。

今年是全国人民代表大会成立70周年。新时代之下，人大制度如何与时俱进、历久弥新？澎湃新闻为此推出“庆祝全国人民代表大会成立70周年”专题，并邀请多位人大制度研究学者撰文解读，以此观察全国人民代表大会制度波澜壮阔的发展历程。

十年前，党的十八届四中全会提出建立基层立法联系点制度，为基层群众和各界人士表达立法诉求、反映社情民意提供了有效的渠道。截至目前，“国字号”基层立法联系点共45个，已实现全国31个省、自治区、直辖市设点全覆盖。

“基层立法联系点的生动实践，强化了立法机关与基层人民的联系，突出展现了人民代表大会的中国气象。”中国政法大学教授、国务院参事焦洪昌在专稿中表示，人民代表大会制度的建设离不开提高人大立法能力的建设。

党的十八大以来，人民代表大会制度在理论与实践创新上取得重大成果，围绕立法权的充分运用、立法质量的提高，推行了很多切实有效的改革措施。

“立法权是人民代表大会的核心职权，充分发挥在立法工作中的主导作用，是人民代表大会的重要使命。”焦洪昌观察指出，早在1990年，为了充分发挥基层单位在立法工作中的积极作用，江西省人大常委会开始探索建立立法联系点制度，在全省每个设区的市选取一个县级人大常委会作为立法联系点。

2014年10月，党的十八届四中全会提出建立基层立法联系点制度，基层立法联系点的建设步入快车道。自2015年始，全国人大常委会法工委分4批一共设立了31个基层立法联系点和1个立法联系点，覆盖全国所有省级行政区，带动全国各地设立509个省级联系点和近5000个设区的市级联系点。

焦洪昌认为，基层立法联系点能够针对特色性的问题提供立法意见，避免了少数弱势群体在民主过程中的失声。同时，基层立法联系点的运作保障广大群众的持续参与，有效提高了意见征询工作的深度与广度。

此外，基层立法联系点制度以人大制度为依托、广泛吸纳多元主体、创新民意反映方式，生动地实践了全过程人民民主理念，切切实实地提高了立法的质量。

“让人民参与是基层立法联系点的精神实质。”焦洪昌表示，作为基层群众民意表达的载体，基层立法联系点以其独特的工作运行机制，保障立法环节群众的知情权、参与权、表达权和监督权，是国家对公民基本权利充分履行尊重和保障义务的真实写照。

与此同时，基层立法联系点在制度上还充分保障基层群众的核心地位。“实现良法善治是基层立法联系点的发展方向。”焦洪昌认为，实现良法善治离不开成熟完备的立法体制，离不开人大在立法工作中有效地发挥主导作用，离不开拓展人民群众有序参与立法的渠道。

不仅如此，为了践行基层立法联系点制度民主科学立法的价值取向，基层立法联系点也朝着制度化、规范化的轨道不断迈进，做出了积极探索。比如，江苏省人大常委会首次向公民、人大代表等颁发立法建议采纳证书，激发各方主体参与立法工作的热情。

“在做好立法意见征询这一本职工作的同时，许多地方基层立法联系点还积极寻求自身工作内容的拓展，为社会治理贡献力量。”焦洪昌还表示，许多联系点不仅参与立法前、立法中的立法论证和意见征询工作，还积极参与立法后的立法评估与监督执法工作。

他进一步说，作为中国人民在立法机制层面的伟大创造，基层立法联系点制度始终坚持人民立场，是全过程人民民主在中华大地的生动实践，是人民代表大会制度创造的中国气象，为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家提供更加坚实的制度保障。

以下为专稿《基层立法联系点：全过程民主的生动实践 人民代表大会的中国气象》全文：

70年来，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度有效保证了我国始终沿着社会主义道路前进，为创造经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹提供了重要制度保障，展现出显著的政治优势。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话指出要“充分发挥人大在立法工作中的主导作用。推进科学立法、民主立法、依法立法，必须坚持和完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。”

党的十八大以来，作为实现全过程人民民主的重要制度载体，人民代表大会制度在理论与实践创新上取得重大成果，围绕立法权的充分运用、立法质量的提高，推行了很多切实有效的改革措施，为推进完善中国特色社会主义法律体系、助力在法治轨道上继续深化改革积极贡献人大力量。我国宪法规定，国家机关应当保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。基层立法联系点的生动实践，强化了立法机关与基层人民的联系，是人民代表大会积极履行宪法义务的重要体现，是我国全过程人民民主链条的重要一环，突出展现了人民代表大会的中国气象。

提高立法质量是基层立法联系点的前世今生

我国宪法明确规定，人民代表大会是人民行使国家权力的机关，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。立法权是人民代表大会的核心职权，充分发挥在立法工作中的主导作用，是人民代表大会的重要使命。人民代表大会制度的建设离不开提高人大立法能力的建设，立法能力的建设离不开立法质量的提高。近年来在党的领导下，人民代表大会以提高立法质量为抓手，围绕科学立法、民主立法、依法立法，对立法体制机制的创新做出诸多尝试。在工作机制上，逐渐完善了以立法机关为主导，有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位和人民群众共同参与的工作格局；在保障人民参与上，积极公布法律法规草案征求意见，召开立法座谈会、听证会，健全公众意见采纳情况的反馈机制，积极听取各方意见，在立法中充分发挥人大代表联系群众的作用。

对于科学立法和民主立法的期盼追求，催生了基层立法联系点的生动实践。1979年10月，为适应改革开放的发展要求，五届全国人大二次会议通过关于修正宪法若干规定的决议，赋予地方人大及其常委会立法权。基于地方治理的实际情况和特殊需要，建立立法联系点的探索在省级人大率先开始。由于地方立法事项涉及经济、政治、文化、社会治理等诸多领域，调整的社会关系较为复杂，使得许多地方在立法过程中迫切需要接收多样化的信息、考虑多元主体的多元利益诉求。基层是利益冲突与分配的第一线，不同的基层单位突出展现各自的特色性，将汇集民意的触手深入基层，是地方立法机关探索立法质量提高、扩大公民有序参与的应有之义。早在1990年，为了充分发挥基层单位在立法工作中的积极作用，江西省人大常委会开始探索建立立法联系点制度，在全省每个设区的市选取一个县级人大常委会作为立法联系点。甘肃省人大常委会也于2002年确定了10家“地方立法联系点”，开展向基层收集民意的试点工作。彼时的立法联系点虽然还没有建立起完整的运行制度，有些甚至只在需要基层调研时才被激活，但其所展现出的有别于传统民意征求渠道的特殊功能已初步显现。

早期的有益探索推动了全国性布局设点，伴随着我国对高质量立法的需求，基层立法联系点制度在国家推动下迈向制度化。2014年10月，党的十八届四中全会提出建立基层立法联系点制度，基层立法联系点的建设步入快车道。根据中央精神，自2015年始，全国人大常委会法工委分4批一共设立了31个基层立法联系点和1个立法联系点，覆盖全国所有省级行政区，带动全国各地设立509个省级联系点和近5000个设区的市级联系点，立法联系点形成了多元化的联系网络。以《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》为蓝本，各地各层级的基层立法联系点相继制定了相应的运行制度，就组织架构、工作职责、联系采集机制、协作保障机制作出精细规定，在探索过程中不断吸收有益经验并固定为制度化成果。

基层立法联系点在提高立法质量上具有显著优势，是全过程人民民主的生动写照。早在基层立法联系点选点布局时，便充分考虑了基层性及特色性。现有32个“国字号”立法联系点以基层政权单位为主，同时兼有基层政府工作机构、企事业单位以及高校等多元主体。由于立法联系点是被设立在已有单位之上，其所在单位的“主业身份”能够吸纳基层广大群众、专家学者、人大代表、企事业单位代表等多元主体参与到意见征集的过程中来。基层立法联系点作为既接地气又不失专业性的常设组织，能够针对特色性的问题提供立法意见，避免了少数弱势群体在民主过程中的失声，在立法过程中发挥着传统公众参与渠道所不能实现的补充功能，相比于传统公众参与机制延伸了民意收集范围。同时，基层立法联系点的运作保障广大群众的持续参与，相比于传统的临时性意见征集方式，有效提高了意见征询工作的深度与广度，增强了基层群众有序参与民主政治的积极性。2019年11月2日，习近平总书记在视察上海虹桥街道基层立法联系点时充分肯定了基层立法联系点在接地气、聚民智方面的有益探索，首次提出全过程民主的概念。基层立法联系点制度以人大制度为依托、广泛吸纳多元主体、创新民意反映方式，生动地实践了全过程人民民主理念，切切实实地提高了立法的质量。

让人民参与是基层立法联系点的精神实质

我国宪法第三十三条规定，国家尊重和保障人权。公民享有的批评建议、检举控告等政治性权利受宪法明文保护。表达权和监督权是公民政治参与的核心，知情权的保障是实现有效政治参与的前提。作为基层群众民意表达的载体，基层立法联系点以其独特的工作运行机制，保障立法环节群众的知情权、参与权、表达权和监督权，是国家对公民基本权利充分履行尊重和保障义务的真实写照。

以基层立法联系点为抓手，推动人民代表大会制度的完善和发展，是发展全过程人民民主的题中应有之义。让广大基层人民群众参与到立法中来，是基层立法联系点制度创立的出发点。与基层群众紧密结合、确保群众有序有效表达民意是基层立法联系点的核心价值。

基层立法联系点制度在设点上充分考虑地方特色，兼顾各方群众的诉求，充分反映人民主体地位。现代社会市场化的发展催生了大量新生行业和业态，使得不同地域、不同阶层、不同行业的群体在人民这个统一概念的统摄下呈现出多元纷繁的利益图景。传统的民意表达渠道突出群众的一般性特征，难以涵盖在利益表达领域被边缘化的群体，而基层立法联系点在设置上考虑地方特色，有利于挖掘民意深度，基于自身特殊性为立法机关在立法过程中提供新颖的思路和看法，使得传达的意见既有鲜明特殊性，又有普适意义。例如，全国人大常委会法工委选择在上海虹桥街道设点，考虑的正是上海国际大都市的地位以及外商投资云集的现实；在广西三江地区设点，考虑了民族区域自治的特点及少数民族众多的情况；在浙江义乌设点，则考虑了该地外国小商品经营者高度聚集。依据区域特点、资源禀赋，对各具特色的联系点有针对性地开展意见征询，能够更好回应多元社会诉求，贯彻了人民至上的理念。

基层立法联系点的组织架构与运行机制决定了其联系网络的广泛性，为基层群众搭建了持续参与的平台。以国家级基层立法联系点为例，其基层性并不体现在所处单位的行政级别，而是所能够代表的与基层群众的密切联系程度。基层立法联系点的核心就在于让公民高效率、高质量地参与立法，而与基层群众联系越紧密的单位，越能够降低交流沟通的制度性成本，实现制度目的。基层立法联系点对上既是向上级立法机关传递和反映公民立法建议、提供立法全过程协助支持的组织，对下又作为与人民群众密切联系的征求意见、发挥宣传培训作用的平台，在二者之间承担上下沟通传递的中转媒介角色。在组织架构层面，基层立法联系点以内设的立法领导小组为核心，通过吸收众多立法联络员、立法联系单位组成分散的立法信息采集点，形成相应的联系网络。在立法机关委托相应工作时，立法联系点被唤醒，人民群众通过向信息采集点提供意见建议，经信息采集点网络的汇总，最后交由核心小组在联系具备一定专业性的智力支持团队获取专业支持后，向委托方直通传递成果，实现信息的动态运转。公民在基层立法联系点中的参与不只存在于立法意见征询的过程，在没有上级委托的休整期，基层立法联系点可持续听取并收集基层人民群众主动反映的意见，主动开展讨论、调查、研究，并通过与人大代表、民意机构的协同处理，及时向上提议或磋商解决，参与基层治理事务。与临时性召开的座谈会、研讨会等传统形式不同，基层立法联系点在整个立法全过程都提供了常设性的制度平台，确保了受其联系的广大基层群众可以持续性地参与到立法和基层民主的事务中去。

基层立法联系点制度以人大制度为依托，二者之间形成互补关系，更好地为民主参与服务。民主在我国立法中主要体现在两个层次：第一，通过宪法和选举法规定的选举程序，形成代表民意的国家权力机关——人民代表大会，通过人大主导立法的过程，使立法集中体现人民意志；第二，人民通过各种途径和形式，有序参与立法事务，主要表现为法律草案征求意见、听证论证会等各种征求民意的形式，以上两个层面共同构成我国立法的民意基础。基层立法联系点制度以人大制度为依托，纵观联系点的设点选择，将近一半的基层立法联系点都是地方人大机构及人大代表联络点。同时，一些地方在实践中还探索了基层立法联系点与人大代表之家、人大代表联络站协同运行的方式机制。例如在河北正定，当地将基层立法联系点完全嵌入人大制度建设之中，使基层立法联系点以其广泛的联系网络强化基层人大的民意基础，增强基层人大收集民意的能力，同时还解决了基层立法联系点的活动地点、人员配置等现实问题，实现良好的互补效果。基层立法联系点在巩固人大制度的同时，还将群众参与立法的活动常态化地贯穿至立法全过程始终，通过自身的联系网络将可能被忽略的基层民意予以呈现，弥合了多层级代表制下人大代表与基层民意相对分离的问题，促进了民意的有效传达，将基层民主与国家立法的建设进程有机结合在一起。

实现良法善治是基层立法联系点的发展方向

二十大报告提出，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展，保障善治。与简单地要求立法设计符合形式法治不同，良法善治追求的是实质正义的结果，要求在中国特色社会主义法律体系已经形成的前提下，更加注重立法效果和立法质量。实现良法善治离不开成熟完备的立法体制，离不开人大在立法工作中有效地发挥主导作用，离不开拓展人民群众有序参与立法的渠道。秉持着让民众参与的初衷，不断巩固人大制度的建设，实现良法善治，是基层立法联系点制度的发展方向。

良法的制定离不开发挥公民在立法过程中的作用，基层立法联系点在制度上充分保障基层群众的核心地位。在基层立法联系点制度中，工作队伍和联系机制的确定直接影响了基层群众民意的作用大小。主体的多元化使得不同主体在不同社会阅历、教育背景和个人偏好的影响下，持有不同的价值取向，甚至可能出现冲突的意见建议，如果将所有意见建议不加处理地传递，势必增加立法机关的负担量，也无法有效实现联系点的设立目标。所以在实践中，遇到需要选择给予专家意见抑或普通群众意见何者以更大分量考虑的情况时，基层立法联系点往往将“天平”更倾向于群众。之所以基层立法联系点在选点上高度重视文化、经济等地方特色，制度目的就是为了在吸收普遍性立法意见之余，听取特殊群体所提出的多样性的意见。正是因为在人大立法的其他制度性渠道中已有专门针对立法技术性、专业性问题进行处理的制度设计，基层立法联系点只有在立法意见过程中坚持基层群众的主体作用，才能发挥自身有别于传统制度的独特优势。

不仅如此，为了践行基层立法联系点制度民主科学立法的价值取向，基层立法联系点也朝着制度化、规范化的轨道不断迈进，做出了积极探索。物质保障是一项制度得以运行的基础，为了解决基层立法联系点的运营成本问题，部分地方探索出在立法联系点中专门设立行政编制，用以解决物质保障问题。而为了鼓励面向对象参与工作的积极性，有的基层立法联系点考虑自身特色，实行正向的激励机制。例如，上海市律协参政议政委员会建立了积分制度，根据征求意见以及被采纳情况，对团体或个人计分，作为评选表彰的依据。江苏省人大常委会首次向公民、人大代表等颁发立法建议采纳证书，激发各方主体参与立法工作的热情。在内部运行程序上，为了确保征集的意见建议真实有效，有的立法联系点还设立了整体留痕透明的意见处理流程，对于征集的意见既不原封不动上传，也不过度润色丧失本真，而是在简单整理的基础上，以不丧失原汁原味的方式使得意见准确化、规范化，并保存好底稿以供查证。并且所有上述措施都以制定工作规则、规范性文件等制度化的方式获得了保障。

最后，在做好立法意见征询这一本职工作的同时，许多地方基层立法联系点还积极寻求自身工作内容的拓展，为社会治理贡献力量。许多联系点不仅参与立法前、立法中的立法论证和意见征询工作，还积极参与立法后的立法评估与监督执法工作。同样在上海，在市人大常委会的推动下，联系点的工作从参与立法向监督执法、开展普法活动、开展社情民意收集等基层治理领域推进。一些地方着力探索建立立法联系点和人大代表之家、人大代表联络站等代表履职平台之间的联动机制，推进资源共享，提高治理能力。还有一些地方立法联系点通过微信公众号的方式扩大了信息的反映渠道，做出互联网技术与立法联系点运行机制融合的尝试，这些都有待实践进一步总结经验做法并加以推广。

以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业，要求我们积极发展全过程人民民主，努力建设社会主义政治文明，更充分地发挥人民代表大会制度的显著优势。70年来毫不动摇坚持和完善人民代表大会制度的政治实践催生了大量植根于中华大地的原创性制度成果。作为中国人民在立法机制层面的伟大创造，基层立法联系点制度始终坚持人民立场，是全过程人民民主在中华大地的生动实践，是人民代表大会制度创造的中国气象，为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家提供更加坚实的制度保障。