监察追诉亦应讲究时效

无论从政治上还是法律上看，“反腐”无疑都是新时代当下的高频词和关键词。为加大反腐力度，并积极推进反腐法治化，我们修改了《宪法》，在《宪法》“国家机构”一章中增加了“监察委员会”，并制定了《监察法》。

特地修改《宪法》以组建与政府平级的反腐败国家机构，此诚人类宪法史上的一大创举，是否绝后尚难定论，但空前乃是毋庸置疑之事实。对新科反腐机构——各级监察委员会，从中央到地方，从庙堂到民间，无不寄以厚望，期待它们能成为“强化不敢败的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉”的反腐利器，最终实现海晏河清、朗朗乾坤的新时代政风。

正因为有此等厚望，所以，一旦有一定级别的官员被监察委员会立案调查的消息，往往就立即火遍朋友圈，成为一时之舆论热点。

半年多以前，一则“长春市中级人民法院原党组书记、院长宋利菲接受纪律审查和监察调查”的消息，一度在朋友圈霸屏。出于法律人的职业敏感，笔者登录吉林省纪委监委网站，试图了解更多信息。很可惜，希望落空了。有关宋利菲被调查的消息，与吉林省纪委监委官网上所发通报内容并无出入，前者完全是后者的复制版。

该通报的发布时间是2018年6月21日。而当笔者再次看到该通报最后一行字——“2012年8月，退休。”时，几许疑窦就在脑海里闪现并久久徘徊：那是监察委员会对一个退休已久的老人开展监察调查，这么做究竟有多大意义呢？从常理与法理上看，这事难道不值得商榷一番？

反腐应讲究时效性

先说常理。吉林省纪委监委官网通报显示，宋利菲生于1952年6月，被立案调查时业已退休五年十个月，本人也已经年届六十有六。

常理告诉我们，宋利菲如果真的被查到有违纪违法行为，那也一定发生在退休之前的长春市中级人民法院院长任上，甚至有可能发生在更早的担任吉林省委政法委副书记期间（1997年4月至2007年11月）。如果是后者，那宋利菲的违纪违法乃是十多年前的“往事”；如果是前者，那至少也已然过去了六七年之久。

不管是前者还是后者，都为时不短。为什么违纪违法之时不去认真查处，非要等到几年乃至十几年之后再来追究呢？那时诚然没有监察委员会，但有监察机关，更有专门调查领导干部违纪违法的各级纪委和反贪局。事过境迁之后再回头调查违纪违法者，按此逻辑还应该调查一下当初纪委、反贪局及监察机关等反腐机构有关人员的失职渎职。如果他们能够恪尽职守、明察秋毫，那宋利菲就不会成为漏网之鱼，更不可能于任上安然退休并颐养天年多年。

那么，如何能更加有效地预防腐败？首要的当然是第一时间对腐败分子依法惩治，对腐败行为查处得越早，对腐败分子惩罚得越及时，那预防效果就越佳。相反，在腐败行为早已成为被人遗忘的“过去时”，而腐败分子亦已退休经年，此时再来对其反腐，不但预防效果甚是了了，而且给人留下为反腐而反腐的不良感观。

在此，我们有必要重温18世纪意大利刑法学家贝卡里亚的名言，他说：“惩罚犯罪的刑法越是迅速和及时，就越是公正和有益。犯罪和刑罚之间的时间隔得越短，在人们心中，犯罪与刑罚这两个概念的联系就越突出、越持续。……推迟刑罚尽管也给人以惩罚犯罪的印象，然而，它造成的印象不像是惩罚，倒像是表演。”

尽管贝卡里亚说的是犯罪与刑罚，但腐败与惩治之间的关系又何尝不是如此？对一个都已退休五六年的老人开展违纪违法调查，其政治戏剧效果或许可观，但反腐败的预防效果绝对未必。监察委员会分散精力，紧盯过了时的腐败行为和过了气的腐败分子，乃典型的舍近求远，属于无助于达成预防腐败目标的不智之举。

概言之，监察委员会的监察追诉要讲究时效，在常理上如此，在法理亦如是。

法理语境中的“时效”

尽管作为一个法学概念的时效与常理语境中的时效有所差别，但两者的根本旨趣有相通之处，那就是都强调权力与权利的行使应当及时，迟疑拖延势必影响到履行效果，甚至由此导致权力与权利的丧失。值得注意的是，法理语境中的时效是个较为复杂的法学术语，在民法、刑法及行政法上的内涵颇为不同，以下容一一分述之。

我国《民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”此乃民法时效制度之立法依据。民法上的时效制度，简言之，就是权利人必须在权利被他人侵害的三年内向法院提出诉讼，三年之后法院就不再支持他原本所享有的权利，诸如名誉权、物权、债权等等皆如是。

关于时效制度的存在理由，民法学家史尚宽分析认为，时效制度之设，在于尊重久已继承之事实状态，即在于社会秩序之维持。一般真正权利人得基于权利推翻现存之事实关系，回复以前之权利关系，然此事实苟久已存在，社会皆信其真，则维持其关系，又可以维持社会之安全，此为时效制度存在之第一理由。

不但民事权利如此，刑事处罚权力和行政处罚权力同样是一种被时间所规定的存在，超过了一定的时间界限，该权力同样作废，就像民事权利作废一样。

先说刑事处罚权力时效。《刑法》第八十七条规定：“犯罪经过下列期限不再追诉:（一）法定最高刑为不满五年有期徒刑的,经过五年；（二）法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年；（三）法定最高刑为十年以上有期徒刑的，经过十五年；（四）法定最高刑为无期徒刑、死刑的,经过二十年。如果二十年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。”此等规定乃是刑法时效制度之法律依据。

在法制史上，刑法时效制度和刑法一样古老。

关于此等制度的根据，在德国的普通法时代，采取的是改善推测说，即犯罪后长时间没有再犯罪，可预想犯罪人已经改善从良，没有处刑之必要。在19世纪法国，则采取证据湮灭说与准受刑说。前说认为，犯罪证据因时间流逝而湮灭，准确处理案件之目的难以达到；后说以为，犯罪人犯罪后虽然没有受到刑事追究，但长时期的逃避与恐惧所造成的痛苦，与执行刑罚并无多大差异，这等同于已经执行了刑罚。

在日本，有的学者采取规范感情缓和说，即随着时间的经过，社会对犯罪的规范感情得以缓和，不一定要求给予现实的处罚。有的学者采取尊重事实状态说，即由于规范感情的缓和、社会秩序的恢复，行为人产生了与一般人相同的社会生活关系，对由此而形成的事实状态应该予以尊重，时效制度之本旨就在于此。

以上诸说各有侧重，将它们综合归纳，作为刑法时效制度的理由，才足够全面通透。然而，再完美的理由，都只不过是为法定权力的时间宿命添加一件人类的道德理性外衣而已。

对代表国家执行刑事处罚权的司法人员来说，重要的不是刑法时效制度的根据何在，而是他们务必严格遵守《刑法》第八十七条之规定。一旦突破该条所设定的时间边界，那就象征着刑法所彰显的人类道德理性，在刑事司法实践中遭到了蔑视甚至被废弃。罔顾刑事执法权力的时间规定性，只会使我们的刑事处罚被排除在人类现代刑事司法文明的圈外，最终表现为我国法治秩序在时间上的倒退。不遵守时效制度的刑事处罚权，注定要败给时间，因为这样的刑事司法呈现的不是与时俱进的文明状态。

此等论断同样地适用于行政处罚。在性质上，行政处罚权与刑事处罚权无分轩轾，都是代表国家对违法行为予以惩处，差别只在于所违反的具体法律以及违法本身的社会危害程度不同。我国的行政立法同样认可时效制度，《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”关于行政处罚追诉时效的根据，学者更多是从刑法时效制度中获得启发。在人类立法史上，行政立法比刑事立法要晚得多，故而，行政法学无可避免地要从刑事法学中寻找经验与智慧。

1979年我国台湾地区行政法院曾在判字第356号裁判文书中判曰：“依行政法规所科处之行政罚，除法令有明文规定者外，其追诉权并无时效上之限制，此有‘司法院’院字第二〇六六号解释可以参稽，是被告机关虽因公文协调以致延搁科罚之时间，究不能谓其追诉权即已消灭。”台湾学者在检讨此判决时，多与刑法时效进行类比，如吴庚教授指出：国家刑罚权对于无论何等罪大恶极之犯罪，尚且有时效之设，行政罚均属轻微之违法行为，岂有永久追诉处罚之理？

2005年台湾颁布《行政罚法》，其第二十七条规定：“行政罚之裁处权，因三年期间之经过而消灭。”至此，两岸在行政立法上一致接纳了行政处罚时效制度。

被制定成法律的都是社会的主流价值观。我国《行政处罚法》第二十九条及《刑法》第八十七条之规定足以表明，针对行政违法及刑事违法的国家惩治权乃是一种受时间规制的有限权力观念，业已深入人心，成为社会各界的基本共识。而《民法总则》第一百八十八条之规定则证明，民事权利跟国家惩治权力一样，同为一种时间性的存在，不管是权力还是权利，都身处一种有限时段的宿命之中。

不受任何时效限制而永葆青春的权力与权利，实乃海市蜃楼。在以法律的名义创设一种新型的权力或权利时，务必记得给此等权力或权利设置时效制度，此乃人类基本的立法经验。

监察权力为何必须受时效性制约

然而，2018年第十三届全国人大通过的《监察法》并未规定时效制度，监察委员会的调查与处置权可能会成为一种超越有限时段的无时间规定性权力，此乃宋利菲在退休五年有余之后依然被立案的法律原因。既然刑法、民法和行政法都规定了时效制度，《监察法》为何就不规定呢？

追溯起来，《监察法》例外地“遗忘”时效制度并不意外，因为不明文规定时效制度，乃是我国反腐败的立法传统。

《监察法》实质上是由制定于1997年、修改于2010年的《行政监察法》修订而来。作为一部专门的反腐败立法，《行政监察法》并未规定监察权行使有时效之限制。2005年颁布的《公务员法》，关于公务员的“惩戒”与“法律责任”，亦未规定时效制度。并且，这种回避还在继续，如2018年4月，由中共中央纪委和国家监察委员会联合制定的《公职人员政务处分暂行规定》，对政务处分同样没有设置任何时效制度。

此外，监察权力的运行亦应像其他国家权力一样要认真对待成本，毕竟，它花的每一分钱都是人民用汗水换来的。各级监察委员会的人力物力都是有限的，与其分散力量去追诉陈年的漏网腐败案件，毋宁集中精力调查现行的腐败案件。须知，在第一时间发现并证实所有的违纪违法行为，才能达到最好的预防腐败效果。

最后，监察权力注重时效，适度抛弃追诉无期限的传统反腐模式，也能减轻检察机关、审判机关和行政执法部门的案件负担，有利于在国家机关之间营造一种和谐的工作关系。

总括而言，监察权力理应像刑事追诉权力和行政处罚权力一样，始终受时效制度之制约，而不应成为一种脱逸时间规定性的原生态权力。

全国人大常委会副委员长李建国在《关于<监察法>草案的说明》中指出，制定《监察法》的重要目的之一，是“以法治思维和法治方式开展反腐败工作”。《监察法》第六条亦提出了“健全法治、加强法治教育”等目标。既然是法治思维和法治方式，那《监察法》是否明文规定时效制度，都不影响监察委员会在开展反腐败调查过程中，参照《刑法》和《行政处罚法》有关时效制度之规定，自觉地对手中的监察权力给予一定的时效限制。毕竟，监察权力唯有受到时效制度的制约，才符合法治思维，才契合法治方式。而各级监察委员会唯有在监察追诉中讲究时效，才是真正以身作则地健全法治和加强法治教育。

当然，最优的方案还是等时机成熟时，修订国家的反腐败立法，增补有关监察时效之规定，明文认可时效制度在反腐败执法中的适用。