三中全会关键词｜怎样实现从能耗双控向碳排放双控全面转型

【编者按】

党的二十届三中全会是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期召开的一次十分重要的会议。全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，是指导新征程上进一步全面深化改革的纲领性文件。

继全国两会关键词、“百年共产党人精神谱系”关键词、二十大关键词、中国式现代化关键词等专栏后，2024年澎湃新闻携手上海市社会科学界联合会和上海市政治学会，开启党的二十届三中全会关键词。我们将围绕全会《决定》选取关键词，从理论与实践结合的角度进行解读。

今天的关键词是：碳排放双控。

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确要求“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”，对我国经济社会发展具有深远影响。

一、什么是能耗双控和碳排放双控

我国对“节能”一贯高度重视，节能考核指标经历了从“能耗单控”、“能耗双控”，到“碳排放双控”的转型。

“能耗单控”：1980年，国务院批转国家经济委员会、国家计划委员会《关于加强节约能源工作的报告》和《关于逐步建立综合能耗考核制度的通知》，“节能”作为一项专门工作被纳入国家宏观管理。国家成立了专门节能管理机构，能耗强度被列入部分地方政府和企业的考核指标，到“十一五”时期在全国范围内实行强制考核；考核指标是“能耗强度”，即人们熟知的“万元产值综合能耗”。这一考核制度被称为“能耗单控”。

“能耗双控”：显然，“能耗强度”只反映能源利用效率，不反映能源消耗总量。随着我国经济社会发展，尽管我国能源利用效率有所提高，但能耗总量增长过快的问题日益突出。2015年，党的十八届五中全会研究制定“十三五”规划，首次提出实行“能耗双控”：不但要控制能耗强度，而且要控制能耗总量，这两个指标被分解到各地区，严格进行考核。

“碳排放双控”：随着经济社会发展，“能耗双控”考核指标也出现不足，它未区分化石能源和非化石能源，一定程度上限制了清洁能源发展。随着我国能源消费总量持续增长，发展清洁能源的要求日益迫切，需要对能耗双控政策进一步调整。2021年的中央经济工作会议首次提出“能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”；2022年的《政府工作报告》进一步提出“有序推进碳达峰碳中和工作，推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”；二十届三中全会对“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”进行了部署，至此，“能耗双控向碳排放双控全面转型”在全国层面进入了落地实施阶段。

二、为什么要从能耗双控向碳排放双控转型

能耗双控向碳排放双控转型，对我国经济社会发展具有重要意义：

第一，优化我国能源消费结构。近年来，我国能源消费结构持续优化，但问题仍比较突出：化石能源占比过高，非化石能源占比过低。2023年，我国能源消费总量约为57.2亿吨标准煤，其中化石能源消费量占82.3%（47.1亿吨标准煤），非化石能源消费量不足17.7%（10.1亿吨标准煤）。能耗双控向碳排放双控转型，使清洁能源得到“豁免”，从而有利于清洁能源发展。

第二，实现高质量发展。“发展”与“减排”是世界各国普遍面临的难题，实现高质量发展是破解之道。随着经济社会发展，我国能源消费量持续增加。例如，“十三五”期间，我国能源消费年均增量为1.3亿吨标准煤；“十四五”以来，能源消费量增长加快，2021—2022年均增量为2.1亿吨标准煤，2023年比上年增加3.1亿吨标准煤。要破解“发展”与“减排”的难题，不能停止“发展”，而是要实现“高质量发展”——通过绿色低碳技术研发应用，因地制宜培育新质生产力，在发展的同时减少碳排放。

第三，如期实现“双碳”目标。实现“双碳”目标，不仅是为了展现我国积极应对全球气候变化的负责任大国形象；更重要的是，发挥“降碳”在能源革命中的引领作用，实现高质量发展。实现“双碳”目标，不是别人让我们做，而是我们自己必须做。

三、怎样实现从能耗双控向碳排放双控全面转型

二十届三中全会《决定》指明了建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制的具体措施：“构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度，积极稳妥推进碳达峰碳中和。”

2024年8月2日，为落实二十届三中全会《决定》要求，国务院办公厅发布《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，对建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制作出了部署。

总的来看，实现从能耗双控向碳排放双控全面转型，要分阶段推进：

第一阶段是夯实基础。从当前至2025年，重点是着力完善地方、行业、企业、产品碳排放统计核算体系，提升碳排放的计量、统计和监测能力，为“十五五”时期在全国范围实施碳排放双控打好基础。

第二阶段是实现碳达峰目标。“十五五”时期，在全国范围内实施碳排放双控制度——建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，健全重点用能和碳排放单位管理制度，开展项目碳排放评价，建立健全产品碳足迹管理体系和碳标识认证制度，确保如期实现碳达峰目标。

第三阶段是实现碳中和目标。在实现碳达峰目标基础上，建立碳中和目标评价考核制度，进一步强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控要求，推动碳排放总量稳中有降。

（作者系中共上海市委党校副教授）