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亚洲投资开发银行:中国式多边主义路径的成就、挑战与对策

2024-09-05 15:07
北京
来源:澎湃新闻·澎湃号·政务
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自21世纪以来,新兴国家已逐渐成为全球经济增长的主要动力,但国际金融机制的不合理性并未得到解决。亚洲拥有全球60%的人口,其经济总量占据全球的三分之一,然而,由于资金有限,一些国家在铁路、公路、桥梁、港口、机场和通信等基础设施方面严重不足。这种情况在一定程度上限制了该地区的经济发展。由于世界银行和亚洲开发银行的资金有限,无法全面支持亚洲基础设施建设,这是成立亚洲基础设施投资银行(以下简称亚投行)的重要背景之一。

作为区域大国,中国积极参与国际发展体系,并作出建设性贡献,建立亚投行的倡议使得中国能够承担更多的国际义务,促进当前国际经济体系的完善,提供更多的国际公共产品。2013年10月,习近平主席出访印尼时提出了筹建亚投行的重大倡议。2015年12月25日,《亚投行协定》达到规定的生效条件,亚投行正式成立。2016年1月16日至17日,开业仪式暨理事会、董事会成立大会在北京成功举行,历时27个月的亚投行筹建历程顺利完成,亚投行正式开业运营,全球迎来首个由中国倡议设立的多边金融机构。

在全球治理改革背景下,中国式多边主义应运而生。作为一家为亚洲基础设施项目提供融资的多边开发银行,亚投行旨在通过在基础设施及其他生产性领域的投资,促进亚洲经济可持续发展、创造财富并改善基础设施互联互通;与其他多边和双边开发机构紧密合作,推进区域合作和伙伴关系,应对发展挑战。作为中国式多边主义的最佳实践案例之一,亚投行的建设体现着中国参与全球治理变革的思路,即增强新兴市场国家和发展中国家在全球事务中的代表性和发言权。目前,关键问题在于,中国式多边主义路径的成效如何?鉴于此,本文将梳理亚投行成立以来的发展成就,对于全球治理的贡献,当前面临的挑战与对策。

一、亚投行成立以来的发展成就与治理效能

亚投行在过去八年的时间里取得了非凡的成就。在合作伙伴拓展方面,截至2023年12月,亚投行共吸收了52个新成员,成员总数已达到109个,包括93个正式成员和16个尚未核准《亚投行协定》的意向新成员,资本总额达1000亿美元。其批准的成员占世界人口的81%,占全球GDP的65%。该银行已成为世界第二大国际多边开发机构,仅次于拥有更多成员的世界银行。

自2016年成立以来,亚投行在自身治理方面不断完善,发布并实施了《环境与社会框架》《申诉应对机制》和《信息披露政策》,并制定了《能源部门战略》《交通投资战略》和《可持续城市发展战略》等投融资战略。截至2022年,亚投行已批准了总额68.1亿美元的可持续基础设施项目融资,较2016年批准的9个项目、总额17亿美元大幅增加。目前,亚投行已向35个成员批准了263个投资项目,总计约516亿美元,另有74个项目正在筹备中,涵盖能源、交通、水利、通信、教育和公共卫生等领域,为成员国应对气候变化、能源、运输、自然灾害抵御能力、水务服务、数字基础设施、性别平等等领域的挑战提供助力。根据亚投行官网统计,其投资组合中,水利、交通和城市建设等基础设施项目占比超过50%,能源项目占比最大达22%,其次是运输和多部门混合投资分别为17%和15%。

除了支持成员国的基础设施建设外,亚投行一直在推动绿色发展和融资工具的创新,努力成为亚洲可持续发展融资的领军机构。作为国际开发性金融俱乐部(IDFC)成员,亚投行遵循适应和减缓气候变化融资的共同原则。为更好地支持应对气候变化和可持续发展目标,亚投行于2020年9月发布了首个中期发展战略(2021—2030),明确将绿色基础设施、促进互联互通和区域合作、科技驱动基础设施与动员私营资本参与基础设施投资作为未来四大投资方向。亚投行承诺到2025年气候融资项目总额占比达50%、到2030年跨境互联互通融资项目总额占比25%至30%,以及到2030年动员私人资本相关项目融资占比50%等。2022年6月,亚投行在中国银行间市场成功发行15亿元可持续发展熊猫债。这是可持续发展债券推出后国际多边机构在中国境内发行的首单可持续发展债券,为境内外投资人提供了高质量人民币资产。2022年底,亚投行开展的气候融资项目占总投资比重已超过56%。在2023第八届亚投行年会前夕,亚投行表示已兑现了所有新投资项目与《巴黎协定》相关目标完全保持一致的承诺,并提前实现了到2025年气候融资占比50%的目标。

亚投行的成立和开放,对全球经济治理体系改革具有重要意义。它符合全球经济格局的演变趋势,将有助于使全球经济治理体系更加公正、公平和有效。

第一,亚投行为全球治理带来新机制。亚投行主导建立的新型合作伙伴关系不仅丰富了全球治理体系层次,而且与世界银行和联合国等多边机制形成了互补共济的协调发展,成为全球治理的重要一环。亚投行成立后,与世界银行、亚洲开发银行等机构密切合作,共同投资项目,并在项目中采用对方标准。亚投行凭借其固有的优势和独特性,在提高本地区基础设施融资水平和经济社会发展方面可以发挥应有的作用,同时使现行多边体系更具活力,促进多边机构的共同发展。以东南亚为例,在疫情暴发前,基于与世界银行、亚洲开发银行进行“错位竞争”的逻辑,亚投行对东南亚的项目投资主要集中在基础设施领域。然而,疫情暴发后,考虑到亚投行在东南亚基础设施项目面临的挑战以及该地区对经济复苏的迫切需求,亚投行灵活应对形势,将项目投资临时调整为危机援助。这种转变彰显了亚投行的制度韧性和灵活性,有效增强了成员国的危机应对能力,推动了经济复苏和建设。这些贡献充分展现了亚投行的行动力,彰显了这一区域合作机制的实效性,为成员国带来了实实在在的利益。

第二,亚投行为全球治理带来新架构。亚投行具有创新的运营模式,已展现出对高标准的承诺,以及强有力的治理和问责制。首先,亚投行合理分配股份与投票权,实缴资本分批缴纳。亚洲基础设施投资银行副行长兼公司秘书陆书泽表示:“先进国家并不拥有银行的多数股权,也没有哪个国家集团主导决策。”他指出,虽然中国是银行的最大股东,但先进国家(主要来自欧洲)占25%至30%,亚洲新兴市场约占50%。其次,亚投行设立非常驻董事会,管理高效。非驻地董事会能够专注于战略和政策问题以及成果监测,而管理层则对银行的决策负责。有效的治理也使得银行董事会能够更加专注于指导该机构的战略方向。最后,投融资效能高,贷款条件合理。土耳其财政和金融部对外经济关系副总干事艾特金指出,亚洲国际投资银行将投资与能力建设相结合的务实方法是其作为全球融资机构的优势之一。共同融资方面,亚投行仍有很大的空间向客户国家提供贷款,并根据成员的实际履行能力适当调整贷款标准,能使资金尽快进入关键领域和特定领域。

第三,亚投行为全球治理带来新内容。亚投行通过创新实践有效地将更多的资源引导到基础设施项目中支持亚洲基础设施发展,为共建“一带一路”国家和地区提供的投资项目,打破了这些国家资金不足的发展瓶颈,以促进区域互联互通和经济一体化,激发亚洲发展中成员更大的中长期发展潜力,促进可持续发展,推动亚洲和更广阔世界的经济增长。与其他多边开发银行相比,亚投行成立时间较短,但在新兴领域,尤其是绿色融资方面已经获得了认可。亚投行在积极推动气候投资方面采取了多方面措施,包括加强专业实践、强化行动支持和促进专业化运营,为亚洲的绿色复苏提供了资金和技术支持,构建南北合作与南南合作桥梁,并致力于建立更符合发展需求的绿色金融标准,加速区域经济一体化。

最为重要的是,作为中国多边主义的生动实践,亚投行注重协作治理,共建共享共赢。从旧的全球治理体系来看,这些机构的机制设立基本上都是遵循“华盛顿共识”,发展中国家群体话语权严重缺失,全球治理结构中利益分配不均衡。近年来出现的单边主义、保护主义等逆全球化趋势,冲击着国际秩序并削弱了全球治理的效能。解决经济全球化进程中出现的矛盾,要靠更加包容的全球治理、更加有效的多边机制、更加积极的区域合作。亚投行致力于开放的区域主义与可持续发展理念,与发达国家,如英国、德国等建立合作关系,并通过高层对话、人员指派、数据收集等形式进行信息和知识共享,同时在股权和投票权分配上确保中小成员获得更多权利,并在项目决策和落实中强调利益相关者的参与和弱势群体的受益。

二、亚投行所面临的挑战

亚投行作为中国推动全球治理体系改革的新策略,已经在诸多领域凸显治理效能。但由于存在自身不足、发展不均衡、市场竞争、内部分歧以及大国竞争等原因,其未来发展仍面临制约与挑战。

(一)自身不足

与世界银行相比,亚投行资本规模相对较小,融资模式不够成熟,仅能与其他多边开发银行合作联合融资,但基础设施建设回报周期长,加之亚洲国家资金筹措和还款能力不足,难以吸引私人资本。因此,亚投行需要加强对私人资本的引导,推动金融创新,将更多基础设施项目转化为可投资资产,以确保还款来源和实现可持续运营。

(二)发展不均衡

亚投行项目引进的质量以及投融资的方式都会受到东道国经济发展水平的影响。部分投资区域政治社会动荡,经济发展不平衡,一体化发展进程缓慢,基础设施建设无法互联互通,金融效率与质量方面存在较大差异,地缘政治问题、不稳定的环境和非经济因素也影响着外国投资的可靠性和稳定性。对于投资需求巨大、风险不确定性高、投资周期长、利率回报低的大型基础设施项目,容易存在偿还困境。

(三)市场竞争

基础设施建设日益成为多边开发银行的核心业务,亚投行与其他多边开发银行及一些国家存在业务竞争。私人资本投资基础设施的关键在于金融创新,然而亚投行在技术、风控和治理方面尚未完善。在亚投行正式运行后,日本把源自公共资金的对亚洲基础设施的年投资金额比现在增加约三成,通过“亚洲开发银行”(ADB)这一国际金融机构发放的贷款在内,5年内的总投资额将达到约1100亿美元。

(四)内部分歧

亚投行成员内部利益错综复杂,尤其是发展中国家与发达国家之间的利益平衡难度加大,可能削弱其内部凝聚力。成员国在投融资条件、对外投资方式等方面存在差异,亚投行面临协调各方利益和建立有效治理机制的挑战。

(五)大国竞争

近年来,大国博弈日益集中在全球治理规则变革的较量上。在中国倡议成立亚投行后,美国政府采取反对态度,拒绝加入,并试图阻止其盟友如英国、澳大利亚、韩国等的加入,将其上升到全球战略和意识形态斗争的高度。西方社会制造的“中国威胁论”使得一些国家对“一带一路”倡议产生疑虑或持观望态度,给项目的推进和亚投行的作用带来了挑战。大国竞争背景下的地缘政治局势紧张进一步加剧了投资的恐慌,乌克兰爆发冲突后,亚投行暂停了所有与俄罗斯和白俄罗斯有关的现有和待处理业务。

三、亚投行未来的政策努力

首先,在国际合作方面,亚投行应同亚洲开发银行、世界银行等加强交流合作,学习不同的业务模式和成功经验,基于自身实际情况优化治理规则和运营标准,以实现优势互补、错位发展,从而提高其国际影响力和竞争力。同时,与商业金融机构的合作也至关重要,可以放大资金杠杆效应,有效调动私人资本的积极性。此外,亚投行还需与各国政府和相关机构深度合作,降低政治风险和市场风险,注重环境和社会敏感问题,贯彻可持续发展理念。

其次,在政策协调方面,亚投行应加强对外沟通与协调,以增进互信与共识,降低投资风险,兼顾发展中国家和全体成员国的利益,建立适合发展中国家的项目评估框架,并与各成员国政府紧密合作,促进项目的顺利实施。

再次,在资金调配方面,亚投行应明确投资重点和业务方向,简化审批流程,通过综合运用多种融资方式、维持信用评级、调动私人部门、社会资本参与融资等,以吸引更多的资金参与基础设施建设,以提供更灵活的资金支持,保障融资效率。同时,创新运营模式,拓展城市化投资领域,与本地产业相结合,促进产业升级转型,提高项目还款能力,增强发展中国家的经济竞争力。

最后,在风险管控方面,亚投行应积极优化资金配置效率、降低对美元的依赖,完善亚洲债券市场,以提高国际资金融通的效率,分散风险,提高收益。通过加强融资前的风险评估工作,并通过金融衍生产品创新吸引沿线地区的外汇储备投资,分散风险,提高项目的可持续运营性。针对各国投融资模式,建立完善的资金管理流程,以保障项目的顺利实施和可持续发展。

结语

气候变化加剧、生态环境恶化、可持续发展进程放缓成为全球面临的共同挑战。亚投行2023年年会于埃及沙姆沙依赫召开,主题为“全球挑战下的可持续增长”。年会开幕式上,亚投行行长金立群发表主旨讲话指出,后疫情时代全球面临的挑战都更为紧迫,基础设施融资缺口持续扩大,自然灾害与气候变化威胁也愈加频繁,多边开发机构的角色与作用受到广泛关注。

亚投行的成功依靠各方的团结、合作和协同作用。尽管当下存在一定不足与挑战,但在各成员国共同的政策努力下,亚投行将成为一个新的平台,帮助构建人类命运共同体,为亚洲乃至世界的繁荣做出新的贡献,为改善全球经济治理提供新的力量。

(作者:王翊臣,南京大学国际关系研究院硕士研究生,研究方向为区域治理与东南亚国际关系。本文仅代表作者个人观点,与北京大学区域与国别研究院立场无关,文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。)

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