最高检机关内设机构改革侧记：始于司法责任制改革

“最高人民检察院内设机构迎来‘重塑性’变革……”近日，国务院新闻办举行今年首场发布会——最高检改革内设机构全面履行法律监督职能发布会，引起关注。媒体纷纷用“重塑性变革”等描述此次改革。

这次改革是如何酝酿的？改革方案如何被精准高效落实？记者进行了深入走访。

始于司法责任制改革，因面临“转隶”而暂停

“我们检察机关的内设机构过去可以说‘八仙过海各显神通’，谁有本事争取设个机构就设个机构，搞得‘五花八门’，上下左右，机构的名称、履行的职责都不一致。”发布会上，最高人民检察院副检察长、二级大检察官童建明这样表示。

机构设置不合理、名称不统一、运行不规范问题，一直困扰检察工作，影响和制约检察业务工作的开展，这是检察机关内设机构改革的动因之一。最高检政治部负责此次改革相关工作的同志表示，更深层的改革动因在于，党的十八届三中、四中全会以来检察机关司法责任制改革的贯彻落实，在于适应检察权运行机制的深刻变革。

“在业务部门构建新的办案组、办案团队，建立大轮案等新机制后，检察官实行‘谁办案谁负责’，推进扁平化，强调专业化建设，原来的办案机构如何适应？‘一人科’‘二人科’等‘官多人少’、司法职能碎片化的问题如何解决？”这位同志介绍，随着司法责任制改革深入推进，检察机关原有内设机构的设置与新型办案机制之间的矛盾日益凸显。

2016年7月召开的全国司法体制改革推进会提出，要积极推进内设机构改革，进一步优化司法职能，推动司法业务管理监督由微观向宏观转变，提高司法质量、效率和司法公信力。为了解决各级检察机关机构名称、数量不统一，机构设置过多，影响办案效率问题，以及深化司法责任制改革、落实扁平化管理与专业化建设相结合等问题，最高检政治部先后多次研究起草改革方案稿，并前后7次提交最高检党组会讨论。同年8月，中央编办、最高检联合印发《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》（下称《方案》）。

制定《方案》时，考虑到为鼓励基层大胆进行改革探索，并没有就机构职能、数量以及如何设置作出具体规定，仅规定两条原则性内容：科学设置、合理整合内设机构，综合考虑职能相关性，整合职能交叉、业务相近的机构，撤并与检察职能无直接关联的机构；内设机构整合后，除职务犯罪侦查部门统称为“反贪污贿赂局”外，其余可称为“部”。

“由于2016年下发的《方案》比较原则，改革前需要解决的机构职能、数量、名称等五花八门的问题仍然存在，地方普遍希望最高检从顶层设计进行统一规范。”上述同志介绍说。

2016年底，最高检根据改革试点中存在的突出问题和各地呼声，起草了《关于实施〈省以下人民检察院内设机构改革试点方案〉有关问题的指导意见》。在多次征求各省（区、市）检察机关意见的基础上，于2017年4月提交在海南召开的全国检察机关司法责任制改革推进会进行讨论。

会后，最高检就“指导意见”征求中央政法委、中央编办的意见。中央编办提出，检察机关反贪、反渎、预防等部门面临转隶，建议在转隶之后再制定相关指导意见。

破解“四大难题”，追求“四大目标”

2018年2月底，全国四级检察机关反贪、反渎和预防部门职能、机构及44151名检察干警全部按时完成转隶。同年3月，最高检新一届院党组开始履新。

“摆在党组面前的，有‘四大难题’亟待解决。”前述有关同志表示，这四方面难题是：检察工作处于新的时代方位，如何根据新时代社会主要矛盾的变化，适应人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的司法需求，为人民群众提供更好、更优、更实在的法治产品、检察产品；反贪转隶后，检察职能发生重大调整，由于过去机构、编制、力量偏重反贪，如何解决刑事检察与民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作发展不平衡，刑事检察中公诉部门与侦查监督部门、刑事执行检察部门工作发展的不平衡，以及最高检、省级检察院的领导指导能力与市、县级检察院办案工作的实际需求不适应等“三个不平衡”的难题；司法责任制对专业化建设提出更高要求，如何适应新时代要求，解决好提升检察官专业素质，全面落实司法责任制的问题；检察机关上下、左右内设机构设置模式差异大，最高检和省级院不一致，省、市、县同级院不一致，各个省之间也不一致，同一省范围内也不一致，同一个检察院内部机构设置的逻辑也不尽一致，检察机构设置亟须规范统一。

内设机构设置不合理，已经成为制约和影响检察工作创新发展的瓶颈问题。为破解这“四大难题”，最高检党组组织专班负责内设机构改革工作，经过深入讨论、反复论证，提出“转隶就是转机”，决定以内设机构改革为切入点、突破口，最高检带头改起，以上率下，实行四级检察院统筹推进，推动新时代检察工作创新发展。在深入调查研究，广泛听取地方检察院、机关内设机构、专家学者、中央有关部门等各方面意见，以及对业务工作量进行测算的基础上，并就有关重大问题向中央领导和中央政法委、中央编办汇报后，向中央提出了最高检内设机构改革的建议方案。2018年12月4日，中央正式印发了《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》。

这次改革怎样改？主要改了哪些内容？“协调发展、专业化建设、提升司法质量效率、规范统一，是此次内设机构改革的四个关键词，也是‘四大目标’。”前述有关同志这样介绍。

——协调发展。重新组建刑事办案机构，设立第一至第四检察厅，分别负责办理普通犯罪、重大犯罪、职务犯罪、经济犯罪案件。适应人民群众新时代司法需求，将原民事行政检察厅一分为三，组建民事、行政、公益诉讼三个检察厅，单独设立负责未成年人检察工作的第九检察厅。将司法人员利用职权实施的14个罪名犯罪案件的侦查放至第五检察厅（原刑事执行检察厅）。改革前，最高检设侦查监督厅、公诉厅、公诉二厅、刑事执行检察厅、刑事申诉检察厅等刑事检察部门，共有130多个编制，而民事、行政、公益诉讼检察都挤压在民事行政检察厅一个部门，仅有30余个编制，不到刑事检察部门的四分之一。改革后，民事检察厅、行政检察厅、公益诉讼检察厅总计将近80个编制，比改革前“翻一番”还多，切实解决过去“重刑轻民”“重刑事轻行政”的问题。

——专业化建设。坚持“一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责”原则，按照案件类型和业务性质设置10个业务检察厅。改革前，检察机关主要按照逮捕、起诉等不同职能和诉讼阶段设置机构，实行分段办案。由于各部门各阶段办案标准要求不同，检察官只关注本部门本阶段的办案业务，只具备一般、传统的办案技能，缺乏分类型、全过程、专业化办案能力，再加上人员相对固化，造成同一检察院检察官专业素质和水平差距很大。“这种分段办案形成的批捕、公诉、申诉等专业技能，就好比医生都应具备‘望、闻、问、切’基本专业技能，但这不等于就是医生的专业化。医生的专业水平最终、最根本要体现在对某一类病的医治水平上。现在机构的设置则好比医院按病的种类设内科、外科、耳鼻喉科、肝病科等科室，是按照案件类型来划分的，这样才真正有利于提高办案专业化水平。”前述有关同志说。

——提升司法质量效率。改革后，刑事检察工作实行捕诉一体办案机制，由一个机构、一个办案组或一名检察官，负责一个案件的批捕、提起公诉、立案监督、侦查监督、审判监督、补充侦查以及相关案件的申诉，也就是“一竿子插到底”。“捕诉一体化要求每一位承办人在作出批捕决定的时候，还要考虑是否诉得出去。”这位同志介绍，以往推进捕诉分离，有其深刻的历史背景和重要前提，就是针对社会对检察机关查办职务犯罪案件侦捕诉合一模式的质疑，强化对自身职务犯罪侦查权的内部监督制约。随着反贪等部门转隶，检察机关不具有原来意义上的职务犯罪侦查职能，捕诉分离的历史背景和前提已经消失。反贪转隶后，全国3000多个检察院中50人以下的院骤升至61.8%，30人以下基层院多达730余个，优化司法效能，解决案多人少矛盾是必须破解的难题。同时，检察机关“铁路警察、各管一段”的分段办案模式，也直接影响了办案质量、效率和司法责任制的落实。捕诉一体后，检察官必须对全案、全办案流程负责，倒逼检察官全面提高自身办案专业化能力素质，无疑有利于提高办案质量、效率，也有利于司法责任制真正落地。办案机制的重大调整，引起了学界的高度关注。2018年7月、8月，全国人大监察和司法委员会、最高检先后两次邀请专家学者赴地方专题调研，听取一线办案检察官、法官、公安干警和律师的意见，对捕诉一体办案质量效率进行深入考察和充分论证，各方认识逐步趋同。

——机构规范统一。检察机关内设机构设置“五花八门”，带来的最大弊端是检察权的运行上下不贯通、不顺畅。“由于上下机构职能不对应，最高检一个业务部门下发一个文件，可能有的省级检察院与几个内设机构都有关，有的还涉及多个分管院领导，该听谁的？归谁落实？”这位同志表示，这次改革后，地方检察机关主要业务机构将在机构设置的理念上与最高检保持一致，通过业务机构或专业化办案组与上级院的机构职能进行对应，按数序规范统一业务机构名称。这样就可以从根本上解决长期困扰检察机关内设机构不统一不规范、检察权上下贯通不畅的问题。

精心组织，平稳高效完成业务机构组建搬迁

2019年1月5日、6日是元旦假期后第一个周六、周日。最高检原厅级单位负责人召集原部门人员，召开年度总结会，进行民主评议。同时安排部署党建述职工作，与年终总结会结合进行……

这是“最高检机关业务机构调整组建有关事项指南”中列明的一项内容。在这本被大家称之为“小册子”的7000多字的指南中，改革的时间安排、报到上岗、办公搬迁、工作交接、原部门需组织安排工作等一应俱全。

“机构改革领导小组办公室全面谋划、周密组织，先后4次召集有关部门研究组建搬迁方案。提前预判了每个环节可能出现的各种问题，确保‘大事有人牵头、小事有人负责、不明事项有人解答’。”最高检政治部前述有关同志这样表示。

据了解，这里的“机构改革领导小组”全称是“最高检机关内设机构改革领导小组”，组长为最高检党组书记、检察长张军。

领导小组下设办公室，办公室设4个职能工作组，即综合协调组，负责统筹和协调机构改革各项实施工作；思想宣传组，负责思想政治、党建、宣传等工作；监督组，负责监督工作；保障组，负责保密、后勤和技术保障工作。

与此同时，最高检还成立此次内设机构改革的“业务协调小组”，负责改革中有关业务协调工作，组长是最高检院领导，副组长为最高检办公厅、研究室、案管办、检务督察局主要负责人，办公室设在研究室，主任由研究室负责人兼任。

2018年12月17日，最高检机关召开内设机构改革动员部署会，最高检机关全体干部、各直属事业单位领导班子成员及管理四级以上职员与会。在会上，最高检机关新设业务机构筹备小组名单公布。

“这个名单，也就是新设10个厅的负责人名单。”前述有关同志表示，在动员会前，全院范围内曾组织大家填报2个以上个人工作意愿。为准确体现最高检机关干部选择业务部门和岗位的真实意愿，尽可能减少其他因素的干扰，在填报个人意愿时，做到“三个暂不明确”——新设业务机构具体办公地点、厅领导和分管院领导，均暂不明确。

机关动员部署大会后，最高检9个原业务厅在第一时间召开部门全体人员会议，对调整搬迁工作进行再动员、再部署。从2018年12月18日开始，10个新设业务机构相继召集由分管院领导参加的“全体人员见面会”，通过建立微信群、逐一通知等方式，让大家及时“找到组织”。各新设业务机构在第一时间成立临时党组织，通过召开全体党员会议、逐一谈心等方式，将最高检党组关于机构改革和人员调配的考虑和要求传达到每个人。

在人心不散的同时，如何做到工作不断、秩序不乱、交接顺畅？“业务协调小组”在前期各部门对在办案件和工作事项盘点拉出清单的基础上，牵头组织原业务部门与新设业务机构，对在办案件和工作事项进行交接。同时，各新设业务机构筹备小组克服困难在最短时间内组成临时办案组，与案管办等部门协调确定轮案分案等工作安排，确保过渡期间工作不断档。

从2018年12月17日到12月23日，“搬家”是最高检机关的主题词之一。一周内，最高检机关多个部门精心做好服务保障工作：搬迁期间，机关服务中心按需提供打包纸箱2000个，清理保洁房间230余间；办公厅制作《办公厅服务机构改革指南涉及工作安排》，成立保密巡查小组，检查隐患和落实情况，确保“片纸不出机关”；信息中心曾连夜抢修40余个损坏信息点，以最快速度制作发布临时电话号码表等，确保“电话不断，网络不断，应用不停，工作不停”；计财局对资产交接和财务工作制定专门工作方案、操作规则和清单样表，引导督促搬迁部门对近5000件资产进行核查登记和规范交接。案管办、新闻办、离退休干部局等多个部门加班加点，做好各项配套工作。

2018年12月23日，随着最后一批搬迁物品从最高检办公西区运送至最高检办公东区，最高检机关内设机构调整组建和办公用房搬迁工作全部完成。

2018年12月24日，最高检第一至第十检察厅按照新的职能和办案机制正式运行。“这次内设机构改革是最高检恢复重建以来规模最大、调整最多、影响检察全部职能作用发挥的一次改革，虽然各项工作头绪繁多，但忙而不乱、有条不紊，总体十分平稳顺利。”前述有关同志表示。

最高检“打样”后，各级检察机关将跟进完成“重塑”

“新设业务机构组建完成只是开展新工作的基础和起点，加之省以下检察院内设机构改革正在紧锣密鼓、压茬推进，下一步的工作任务还很重。”2018年12月30日，最高检机关内设机构改革领导小组办公室在向院党组的报告中这样提出。

报告同时强调，要按照新的办案机制开展工作，新设业务机构要抓紧研究提出检察官办案组、主办检察官以及办公室负责人建议名单；深入推进最高检的检察人员分类管理改革，对检察辅助人员和司法行政人员进行分类定岗，抓紧开展员额制检察官等级确定和晋升工作等；根据新的机构职能设置，抓紧分业务条线组织业务培训。

如果说最高检内设机构改革是“打样”，那么，省以下各级检察机关在接下来的一段时间要迅速以此为样本“重塑”。据悉，最高检经中央政法委同意，已印发《关于推进省以下人民检察院内设机构改革工作的通知》，要求省级检察院要在2019年1月前形成内设机构改革方案，市级检察院、基层检察院要在2019年2月前形成内设机构改革方案，2019年3月底前基本完成内设机构改革任务。

“通过内设机构改革让我们的‘自强’能够有一个抓手，在机构调整下我们去谋求法律监督权依法行使、充分发展，为新时代人民群众在民主法治方面增强获得感、幸福感和安全感，贡献我们检察官的力量。”在1月3日的发布会上，张军检察长铿锵有力的话语，道出了全国21.7万名检察人员的心声。

（原题为《“重塑性”变革是如何出炉的——最高检机关内设机构改革侧记》）