深化国资国企改革②强化“三类协同”，完善管理监督机制

【编者按】

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），明确了“推动国有资本和国有企业做强做优做大,增强核心功能,提高核心竞争力”的目标，并就全面落实深化国资国企改革部署了相应的重点任务。上海国有资本运营研究院就全会《决定》中关于深化国资国企改革的相关内容进行深入的解读。本文是系列解读第二篇。

图1 推动国有经济布局优化与结构调整的路径
资料来源：上海国资院制图

一、强化“三类协同”，助力高水平社会主义市场经济体制构建

党的二十届三中全会要求，“要聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，坚持和完善社会主义基本经济制度，推进高水平科技自立自强，推进高水平对外开放，建成现代化经济体系，加快构建新发展格局，推动高质量发展”。因此，要协调好国有经济与区域发展、非公有制经济发展、统一市场构建的关系，构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系，优化区域开放布局，坚持和落实“两个毫不动摇”，构建全国统一大市场。

（一）强化区域协同，促进融合开放和互利共赢

作为支持国家重大战略和整体现代化建设的关键力量，国有企业在加强各地区之间的协作、实现在发展进程中的相对均衡等方面具有重要意义。通过国有企业在行业领域拥有的优势地位，可以整合行业和产业链上下游资源，促进要素跨区域流动。如通用技术集团通过整合、增资扩股等市场化手段，将沈阳机床、大连机床、齐二机床、哈量公司、天津一机、昆明机床、天锻公司等7家机床制造企业和北京机床研究所等机床研发企业纳入旗下。

同时，依托央地联动机制，中央和地方国资企业可以实现对接，就共同目标推动区域协调发展。当前，中国多个地方已经设立了央企服务处，定期举办央地深化合作对接活动，如辽宁省2023年举办与央企深化合作座谈会、沈阳市央地合作项目集中签约等活动，总计签约项目110个，总投资达到6751.2亿元。在对外开放方面，国有企业是参与“一带一路”建设的主力军，为推动共建“一带一路”从愿景转变为现实发挥了重要作用。当前，中央企业在全球190个国家（地区）有8000多个机构和项目，境外资产总额近8万亿元，较10年前翻了一番。

通过助力重点区域发展、央地联动发展、“走出去”战略实施，实现区域协同，塑造产业优势。

1.聚焦重点区域，发挥战略引领作用

要主动参与城市群和经济带的构建与发展，推动重点区域经济的增长和产业转型升级。如深度参与长三角一体化的现代综合交通体系建设；紧密结合京津冀协同发展战略和雄安新区的规划与建设，发展跨区域的产业链、供应链和创新链，全面融入京津冀的供应链生态系统；支持振兴东北建设，以更大力度投资东北、布局东北、建设东北、发展东北，积极与东北地区企业共建产业链供应链。

2.强化央地联动，激发协同发展动能

积极探索模式创新，通过国家战略主导型、区域一体化战略融合型、央企对接地区型、央企参与地方国资整合型等模式，主动对接国家战略产业布局。通过高效融合资源、政策和技术等要素，加快产业资源在地区内的流转与优化配置，推进产业链的健全与拓展，激发产业链上下游的联动发展，培育产业集群的协同效应，以此促进地方产业的创新升级，打造具有地域特色的现代产业体系。

3.深化“走出去”战略，参与国际合作

支持有基础、有条件、有能力的国有企业“抱团出海”，抢抓全球产业结构和布局调整机遇，高质量共建“一带一路”，加强绿色发展、数字经济、人工智能、能源、税收、金融、减灾等领域的多边合作平台建设，充分利用国有企业的集成创新和组织平台优势，不断提升国资国企全球化资源配置能力。

（二）强化国民共进，推动优势互补和共同发展

国务院国资委表示，进一步发挥国有企业引领带动作用，促进国企民企协同发展，是国企改革深化提升行动的重点任务，也是构建高水平社会主义市场经济体制的重要基石。当前，中央企业对外参股投资各类企业超过1.3万户，国企民企在资本合作上取得了重要进展。

资本层面，中央企业积极与民营企业等社会资本开展股权合作，金额超过3900亿元；产业链层面，中央企业开展共链行动，与产业链上下游企业共同补链、延链、固链、强链，带动超过5700家经营主体协同发展，每一家“链长”企业的背后，都有很多民营企业的参与和配合；供应链协同层面，中央企业直接带动的供应链上下游200多万户企业中，有96%是民营中小企业；科技创新层面，中央企业牵头建设了24个创新联合体，与民营企业等在工业软件、工业母机、算力网络领域开展联合攻关，突破了一大批具有自主知识产权的关键核心技术。国有企业扎实有效地推动了与民营企业的相互促进、协同发展。

要坚持“两个毫不动摇”，将国有经济布局优化结构调整与促进非公有制经济发展结合起来，推动各种所有制经济公平竞争、优势互补、共同发展。

1.开展资本合作，提升资本规模和资金使用效率

国有企业要利用自身的资本优势，通过设立产业基金、投资平台等形式，为民企提供融资支持和资本运作服务。同时，还可以通过产权转让、增资扩股、投资并购等方式，实现国民资本的有效融合，扩大资本规模，助力在关键领域和战略方向上的资金布局，支持国家重大战略的实施。

2.开展产业链与供应链合作，提升韧性和安全水平

要有效利用产业链中“链长”企业的引领作用，借助混合所有制改革、资源互通、平台共享等手段，促进民营企业更深层次地参与并整合进产业链中；推动供应链的开放与整合，激发民营企业的市场潜力，引领民营企业实现改造升级和品质提高。注重提升中国产业链、供应链的韧性和安全水平。

3.开展科技创新合作，提升科技实力和竞争力

国有企业要协同民营企业 合作建立技术研发中心、产业研究院等创新平台，促进共性技术联合攻关。同时，可以建立科技资源共享平台，促进人才、资金、信息等创新要素的整合，提高资源利用效率，推动科技实力和竞争力提升。

（三）强化市场统一，助力战略合作和资源整合

在推进全国统一大市场的构建中，国资国企要基于实现基础设施建设标准的统一、要素资源流通的统一以及业务发展逻辑的统一，促进全国范围内的互联互通、资源的集约高效配置以及市场转型的深入发展。

1.推动基建建设标准统一，促进互联互通

要集中力量于网络型、枢纽型和平台型基础设施的建设需求，重点关注国家综合立体交通网络的主干线等关键区域和薄弱环节。与政府及相关部门通力合作，合理规划基础设施的建设，保证其与经济社会发展、产业分布以及区域间的相互连接和协调发展保持一致。

2.推动要素资源流通统一，促进集约高效

要在全国范围内构建一个全面、多核心、多层次、开放的要素资源交易平台，消除单一要素资源交易的障碍，强化要素资源价格信息的透明度和跨区域交易的便利性。通过系统化措施，利用价格机制来指导全国要素资源的优化配置，促进资源结构的升级和资源使用的集约高效。

3.推动业务发展逻辑统一，促进市场转型

要从战略和业务的角度深入分析统一大市场给国有企业经营和成长带来的影响。要采纳统一市场的思维方式，摒弃封闭保守的心态，加速向市场化的转型，并扩展业务范围和市场布局，以适应和利用统一大市场的优势。 

二、健全“四大机制”，完善管理监督体制机制

党的二十届三中全会要求，“深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同”“完善主责主业管理”“建立国有企业履行战略使命评价制度”。基于此，国资国企需要从顶层设计出发，遵循政策导向逻辑，在建立国有经济布局优化和结构调整指引制度的基础上，坚持问题导向，从主责主业、投资管理、经营预算、绩效评价、战略功能使命评价等方面建立健全相关机制，进而保障国有资本优化布局与结构调整顺利推进。

（一）健全布局优化与结构调整引导机制

2024年政府工作报告中提出，“建立国有经济布局优化和结构调整指引制度”。当前，中国还尚未有一部明确国有资本投资领域和方向的操作指引，导致在国有经济的宏观布局中，省级、市级以及区县级的国有资本在运作上表现出一定程度的分散性，尚未形成一个统一的高层级规划和协调机制。

通过发布国有经济布局优化与结构调整指引，从评价制度、考核制度、监督制度等方面消除国有企业在布局优化和结构调整过程中存在的“模糊地带”，推进国资国企核心功能的准确界定，明确国有资本重点投资领域和方向。进一步，为增强指引的适应性和可操作性，还要以政府指引、市场推动相结合的方式，建立一个布局结构调整长效机制，最大程度发挥制度评价、考核、监管与引领作用，完善国有经济质量结构、资产和企业管理，进而构建顶层统筹、权责明确、运行高效、监管有力的国有经济管理体系。

（二）健全国有企业主责主业管理机制

近年来，上海、天津、山东、河南等地都相继出台了主责主业管理办法，体现了地方政府在深化国资国企改革、加强国资监管、推动国有企业高质量发展方面的积极探索和实践。主责主业管理是国有企业急需加快推进的关键任务，通过主责主业管理办法的出台，有助于引导国有企业更加专注于其核心业务和战略定位，避免盲目多元化和无序扩张，通过配套管理、分层管理等创新形式形成管理闭环，提高管理效率。如山东2024年出台的《山东省省属企业主责主业管理办法》就从提高核定标准、严格核定程序、加强日常监管、严肃追责问责等方面进行了精准管控。

要持续完善主责主业管理制度，制定完善国有企业主责主业动态管理办法,进一步明晰不同类型国有企业功能定位,构建依法履职和分类监管、动态调整、灵活授权的管理机制。不仅要聚焦主责主业，推动各业态统一发展，还要在主责主业领域补链强链，投入更多资源建设创新体系，打造业务清晰、管理统一、运营一体的专业化发展模式。

（三）健全国有企业投资监督管理机制

目前，国资委出台了《中央企业投资监督管理办法》，明确了中央企业投资应遵循的基本原则、投资管理流程、决策程序等。该办法强化了对投资活动的全过程监管，包括事前、事中和事后管理，以及风险管理和责任追究，从而提高了投资效率和效益，有效防范和控制了投资风险。通过明确的投资原则和流程，国有企业能够更好地服务国家发展战略，确保国有企业投资活动与国家宏观政策和市场规律相一致。另一方面可以促进国有资本的优化配置和保值增值，优化国有资本布局和结构。

要建立一套全面、系统的国资国企投资管理规范，涵盖投资决策、投资执行、投资监管和投资后评价等各个环节，完善投资负面清单,既要明确投资流程的各个步骤和要求，确保投资决策的合理性和前瞻性，又要对投资失误和违规行为进行严格约束和问责，坚决遏制部分国有企业盲目多元、“铺摊子”倾向。

（四）健全国有资本运营绩效评价机制

2024年，国务院发布了《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》，明确了国有资本经营预算的总体要求、完善国有资本收益上交机制、提升国有资本经营预算支出效能、完善国有资本经营预算管理工作以及组织实施等方面的具体措施。自2012年试行国有资本经营预算支出项目绩效评价制度以来，从中央到地方开展了积极的实践探索，初步建立起一套有国有资本经营预算自身特点的绩效评价体系。这个体系的建立可以在支出端实现支出管理、支持企业发展、优化布局结构三重目标的有机结合。而此次全会强调的“建立国有企业履行战略使命评价制度”更是从根本上界定了国有企业考核的导向，是从国有企业责任担当的角度考核国有企业所承担的战略使命，确保了国有企业在国家战略布局结构上的精准性。

要确保国有资本经营预算覆盖所有国有企业及其投资活动，包括但不限于主营业务和多元化投资，进而更好发挥国有资本的产业引领功能，更多布局于整体利用效率高的领域。同时，要建立履行战略使命评价制度。强化战略引领，由过去更多关注财务评价指标，转变为强化战略使命履行，在考核指标中增加关于战略使命履行情况。

（本文执笔人：上海国有资本运营研究院研究中心博士后郑旭）