气候行动｜韧性城市建设③：日本国土“强韧化”与应急实践

日本是一个极易遭受多种自然灾害侵袭的国家，在与各类自然灾害斗争和共生的漫长历史中，日本政府、社会和民众逐渐培养出适应灾害和通过灾害学习的能力。

作为全球人口最多的城市，日本首都东京总人口约3800万，人口密度是北京的5倍之多。东京是人与财富集聚之地，又是自然灾害高发之地。其安全避险之道，正在于城市“强韧化”（韧性）和防灾治灾水平提升。

以下，本文基于对日本国和东京都两个层面的“强韧化”和防灾减灾治灾实践的梳理，对灾害风险识别，吸取灾害经验教训，“强韧化”地方规划目标与重点的确定，法规、条例和计划的拟定，全民防灾教育与应急演练等8大亮点加以引介，据此为中国韧性城市建设提供建议。

当地时间2024年7月2日，热浪来袭，日本东京银座街头开启水雾系统为行人降温。

就具体城市而言，需放大时空尺度，回顾和梳理本地和周边地区常见自然灾害类型，结合气候变化背景，对自然灾害的频次和剧烈程度加以合理扩增，列为韧性规划的重点防范灾害。还应汲取国内外城市罕见灾难的教训，分门别类制订相关应急预案。这一工作应常态化开展，专人负责各部分流程。

由于辖区人口密集，防患于未然至关重要。其基础在于扎实开展基础性研究。对该地区灾害的种类、发生频率、破坏力强度等信息有翔实的认知，才能为后续切实有力的防灾和应急方案提供科学依据。这是韧性城市建设的基础。

城市遭遇的灾害，正是人们学习锻炼和凝聚意志和共识的机会。有鉴于此，有待把城市过往自然灾害和人为灾害事件分类列出，着重分析：①因何发生；②产生何种后果；③当时如何应对；④如何防范再次发生；⑤若为不可抗拒力，下次如何应对此类情况。

目的在于，不浪费每一次突发事件，要从中吸取经验与教训，并用于未来灾害的防范和应对上。对灾害事件系统全面回顾分析的过程，也是识别本城韧性城市建设合作伙伴和参与者的过程。借此明确有哪些机构和人员，是城市韧性提升和防灾减灾的利益相关方，并能成为积极的参与者，各自贡献力量。

如前文提及，“建议从编制一本韧性手册着手”，本条所列灾害事件梳理信息，也应一并纳入韧性手册中。

就城市提出建议如下：

①有待识别确定面临的主要灾害类型；

②有待确立韧性城市建设的基本目标；

③有待明确重大灾害发生时的具体推进目标；

④有待明确必须规避的若干严重事态，并提出具体规避措施，落实到各个部门；

⑤有待结合前期开展的全部工作，着手编制基于本城具体情况的韧性专项规划；

⑥有待在韧性专项规划和韧性城市建设中，利用已有协作平台，明确各部门如何发挥作用，细化韧性城市建设和规划机构设置和人员责任。

此外，提高各项基础设施的建设标准和管理水平，加强关键基础设施与应急体系的稳定性和抗风险能力，保障其在灾害和极端气候条件下平稳安全运行，确保生命线系统基本满足防御大灾的要求。

就具体城市而言：

①梳理与韧性提升和防灾减灾相关的国家层面相关法律；

②梳理与韧性提升和防灾减灾相关的城市层面的法规、条例和计划；

③基于前述梳理，结合所开展的韧性城市建设工作，具体城市有待视情况拟订条例、规定，作为对上位法律和条例的对接和补足，以指导韧性建设和防灾减灾工作。

防灾减灾必须依靠民众的防灾意识、防灾习惯和防灾知识。单凭“自上而下”的政府之力无法实现韧性城市建设，“自下而上”的群众之力才能让城市韧性长足提升。

就具体城市而言：

①应当就辖区内从幼儿园到大学的各级教育机构的危机管理和应急教育制订计划，并准备材料和提供资源；

②结合多种宣传日的设立，开展市民防灾和应急教育和演习；

③督促辖区内企业、机关开展常态化防震、防火演习；

④结合宣传促成辖区居民日常生活习惯的养成，严格遵守防灾规定，检查室内家具的安全性和稳固性，并在家中储备必要的应急食品、用品和药品；

⑤正如之前的建议，将编制一本《韧性手册》作为起点，这本手册可作为应急和防灾宣传教育的材料汇编；

⑥应急与防灾信息，应当以中英双语提供，以适应辖区居民和游客国际化的需求。

上海曹杨公园，公园是常见的应急避难场所。澎湃新闻记者 周平浪 图

应急与防灾信息的整理与提供，需要尽可能完善。就具体城市而言：

①审视现有规划中已有的避难路线，并检查是否已在城市空间中提供明确清晰的指引；

②结合对本城自然灾害和人为灾难情景的预估，审核当前避难路线是否完整合理；

③预估灾害发生的情景，确定居民避难出行采用何种交通方式；

④不同灾害情境下，避难路线和场所可能有所不同，应反映在相关规划之中；

⑤以清晰明确有力的方式，把避难路线和避难场地告知辖区居民和企事业单位；

⑥根据重点设防的灾害种类和灾害历史，遵循防巨灾理念，综合确定抗灾设防水准和防御体系，超前规划和设计，应对未来无法预知的突发性重大灾害，保障避难场所自身抗灾能力。 

灾害发生时，民间自救能力极为重要。这取决于民间力量的组织、救灾物资的储备和协作平台的搭建。

就具体城市而言：

①有待培育民间救灾之力，引导组织居民的应急自助行动并提升其能力；

②有必要在辖区内合理位置进行应急救灾物资的合理储备；

③重视与周边城区应急协作关系的建立，并定时演练。

为应对紧急情况发生，必须有严密的防灾组织体系，并确定政府牵头的防灾领导机构。 

此外，应确保：

①建立最高级别行政官员负责制的危机管理机制；

②重视最基础的防灾减灾和安全标准的建立，尤其应关注市民危机意识和防灾避险能力教育，让居民掌握防灾自护基本技能和必要的知识；

③建立应急管理与防灾减灾专家库，进行人才培养，定期训练和演习，并持续开展组织建设。

（说明：本系列提及的国际城市实践，都已在澎湃新闻市政厅栏目引介；相关建议和启发，也已在多篇政策建议中提交）