地方政府离岸发债忙

//汕头长沙湾跨海特大桥工程。（新华社）

2021年10月12日，深圳、香港两地连线举办了一场隆重的发布会。

当日，在深交所的“钟声”、港交所的“锣声”落定后，两地宣布深圳市在港发行50亿元的离岸人民币地方政府债券，并为债券成功簿记定价。

这是内地地方政府首次发行离岸人民币地方政府债券（简称“离岸人民币地方债”）。

这一债券类型是指，地方政府在境外市场以人民币计价发行的债券。自2021年深圳市和广东省政府首次“尝鲜”，分别在中国香港和中国澳门发行离岸人民币地方债后，离岸人民币地方债发行便不断提速。

而在此之前，我国仅发行过离岸人民币国债，离岸人民币地方债的出现填补了离岸地方债的发行空白，正式开启了我国地方债的国际化进程。相关数据统计，截至2023年末，广东省、深圳市、海南省三地区已累计发行19只债券、超300亿元。

近期，广东省、深圳市又不约而同地公布了2024年离岸人民币地方债发行计划。今年7月，深圳市财政局发布公告称，深圳市计划于近期赴香港簿记建档发行不超过70亿元离岸人民币地方政府债券，并将在香港联合交易所挂牌上市，发行期限为2/3/5/10年期。

7月29日，广东省财政厅公告称，计划2024年首次在香港特别行政区发行离岸人民币地方政府债券，发行规模不超过50亿元，发行期限不超过5年期。另一份公告称，省政府计划2024年继续在澳门特别行政区发行离岸人民币地方政府债券，发行规模不超过25亿元，发行期限不超过5年期。

一、以发行专项债为主，集中港交所上市 

记者梳理目前已发行离岸人民币地方债情况发现，从债券类型看，离岸人民币地方债以专项债为主，仅个别债券为一般债，例如，2021年深圳市和广东省分别发行了11亿元和22亿元的一般债，2023年深圳市又发行了9亿元的一般债。

地方政府债券可分为一般债券（对应项目没有收益）和专项债券（对应项目有一定收益）。从功用角度划分，一般债券是地方政府为了弥补一般公共财政赤字而发行的地方债券，可缓解地方政府临时资金紧张；专项债券是地方政府为了建设某专项具体工程而发行的债券。

在资金流向方面，记者进一步梳理发现，广东、深圳、海南三地离岸人民币地方债主要投向绿色、蓝色、可持续发展、社会责任、生物多样性等多领域，具体项目用途多为城市轨道交通和水治理、绿色环保、医疗及住房等民生保障项目。

值得注意的是，其中多个债券品种均为“首单”。例如，2022年10月，海南省在香港成功发行首单蓝色债券和可持续发展债券；2023年8月，深圳发行不超过50亿元离岸人民币地方债，其中社会责任债券属内地政府首次在境外发行；2023年8月底，广东省在澳门发行首支地方政府绿色债券。

而在发行场所方面，记者发现，离岸人民币地方债大多在香港交易所上市。毋庸置疑，目前，香港是全球最大且最重要的离岸人民币业务枢纽，香港证监会行政总裁梁凤仪近期公开介绍，2024年一季度，香港离岸人民币债券发行额比上年同期增加了15%。

此外，也有个别几只离岸人民币地方债在中华（澳门）金融资产交易股份有限公司（简称“MOX澳交所”）上市，例如从2021年到2023年，广东省在澳门共发行了4笔，约为62亿的离岸人民币地方债。近期，广东省发布公告称，2024年将继续在澳门发行不超过25亿元的离岸人民币地方政府债券。

尽管体量不比香港，澳门的离岸人民币债券市场也在不断扩容，2024年上半年，离岸人民币债券供需两旺，MOX澳交所上市挂牌单数整体比例达44%，港交所上市的债券比例为23%。

二、债券期限明显较短，认购倍数最高4.1 

从债券期限看，离岸人民币地方债整体期限明显较短，目前仅涉及2年期、3年期、5年期期限类型。这一期限也远短于境内地方政府债券的平均期限，如在2023年1-12月，地方政府债券平均发行期限12.4年，其中一般债券7.4年，专项债券15.2年。

记者注意到，由于基础设施建设普遍具有长周期特征，短期限的债券较难匹配基础设施建设长期限的资金需求，多位业内人士也建议未来可进一步尝试发行长期限的离岸债券。值得注意的是，在深圳最新公布的2024年离岸人民币地方政府债券发行计划中，新增了发行期限为10年期的债券。

而在发行利率方面，招商银行机构客户部林静等人以同月发行的同期限地方债平均利率为基准对比，2021年发行的4只离岸人民币地方债平均利率约低于基准水平12BP；而2022年7只离岸人民币地方债平均利率约高于基准水平20BP，主要受到离岸人民币利率走高而境内利率中枢持续下行的影响。而于2023年8至9月发行的8只离岸人民币地方债，平均利率也略高于基准水平。

从发行效果看，“（香港/澳门投资机构）认购热情还是较高的，从广东、深圳数据看，地方政府债券认购倍数多在3倍以上。”中国(深圳)综合开发研究院副院长刘国宏告诉记者。

记者梳理发现，截至目前，最高认购倍数为2023年深圳市第三次发行离岸人民币地方债，债券开簿后，多个国家和地区共计50个账户下单认购，峰值订单达205亿元，订单倍数高达4.1倍，规模超过深圳前两次发行。

而仅从认购倍数看，离岸人民币地方债的受欢迎程度与在香港发行的离岸人民币国债“不相上下”。我国自从2009年开始连续16年在香港发行债券，离岸人民币国债认购倍数基本都在3倍左右，今年7月10日，面向机构投资者招标发行2024年第三期人民币国债90亿元，认购倍数为3.22倍。 

三、地方政府为何选择境外发债

从上述数据分析中可看出，尽管规模体量还较小，离岸人民币地方债呈现供需两旺的特点，那么地方政府纷纷赴境外发债的深层原因何在？

刘国宏向记者分析称，我国地方政府在境外发行人民币债券的主要原因包括：一是某些时期境外人民币发债举债成本相对国内更低。二是丰富离岸人民币债券品种，推进人民币国际化。三是以境外发债提升地方国际知名度，吸引国际投资者投资和关注。

此外，记者还了解到，为便利内地政府境外发债，香港、澳门此前也陆续推出了相关配套措施。2021年，深圳市首次赴港发债50亿元人民币后，香港特区政府就深圳市人民政府在香港发行的债务票据所支付的利息和获得的利润，香港豁免征收其利得税。为支持更多内地地方政府在香港发债，香港还扩大税务豁免的涵盖范围至海南省人民政府及其他内地省市人民政府在港发行的债务票据。同时，香港金融管理局亦已于2021年将内地地方各级人民政府在离岸市场发行的人民币、美元及欧元债券，纳入人民币流动资金安排的合资格抵押品名单。

2021年，广东省在MOX澳交所发行离岸人民币地方债时，根据澳门特区《2022年财政年度预算案》，有关在澳门特区发行债券的相关收益可豁免印花税和所得补充税的优惠政策，同时适用于该次广东省的地方政府债券发行。同时，为推动债券市场发展，澳门特区政府也在加快完善相关金融基础设施，如在2021年底，在中央结算公司的支持下，澳门中央证券托管系统（CSD）完成建设并正式投产运营。

因此，在多重利好因素下，地方政府纷纷奔赴香港、澳门发债，那么地方政府境外发债又带来了哪些影响？

刘国宏告诉记者，对地方政府而言，核定额度内自行发行地方债，提高了发债权限，提高了发债效率，有利于促进地方经济社会健康可持续发展。对投资人而言，丰富了投资标的，增加了投资渠道，获得更好资产配置。

但更重要的是，刘国宏认为，通过不断扩大的地方债市场机制可以直接反映不同地区的资金成本和信用风险，增强地方政府务实发展经济动力，减少地方政府“跑部钱进”的冲动，进而带动政府与市场、中央与地方等领域治理的变化。

而对香港而言，他认为，有助于丰富香港金融市场产品，活跃香港债券市场，吸引国际投资人参与，维护和巩固香港国际金融中心地位。对人民币国际化而言，增加了离岸人民币产品，拓展了离岸人民币回流通道，促进了境外人民币的流动性和收益性，无疑会提升人民币在国际市场中的认可度和使用率。

四、地方债国际化仍在探索

目前，业内人士认为，地方债“引进来”和“走出去”的双向通道已打通，但我国地方债国际化之路还处于探索阶段。

例如，在试点区域和发行主体方面，目前，我国仅有深圳、广东、海南三地具备发行离岸人民币地方债资格。刘国宏向记者分析称，暂未看到公开文件明确“地方政府拥有离岸人民币地方债发行资格的基础条件和标准”，但三地试点区域可反映出一些条件：承载相应国家重大战略，国家政策支持财税创新，经济对外开放程度和国际投资人认可度高等。

“广东省承担粤港澳大湾区建设、深圳承担中国特色社会主义先行示范区建设、海南承担自由贸易港建设国家重大战略任务，且内含或毗邻最大离岸人民币中心香港，其金融开放和国际化具有先行先试条件。”刘国宏进一步表示，随着三地的先行探索和离岸市场对地方债认可度提升，离岸人民币地方债发行资格是有可能扩容的。

多位业内人士也纷纷表示了离岸人民币地方债发行资格的扩容建议。“离岸地方债在发行主体确定上需更多考虑发行人被国际资本市场认可的程度，建议鼓励财政实力强、经济对外开放程度高、国际知名度高的省份发行离岸地方债。”中诚信国际有限责任公司研究院执行院长袁海霞等人公开撰文称。

除发行主体外，刘国宏也认为，离岸人民币地方债后续也有可能会结合国际投资者偏好进一步丰富债券期限类型和资金投向领域，但还需进一步观察试点情况。

此外，林静等人也认为，“离岸人民币地方债发行流程、信用评级、信息披露等方面需要进一步与国际标准接轨也是目前市场所需，吸引更多外资主体参与地方债发行。”（21世纪经济报道记者 曹媛）