智慧城市｜从印度、韩国实践反思“智慧”的真假热潮

经过这些年国内外诸多城市的探索和实践，智慧城市已经从最初的营销概念，逐渐发展成为一种支持城市发展的新理念。然而在实际应用中，智慧城市的内涵仍然是不明确的，不同城市和计划都会有自己的理解和阐释。对于目前如火如荼、包罗万象的智慧城市建设，很多人也在反思：城市的形成，从来不仅仅依靠技术。

对此，我们需要从更大的视野和维度去认识和理解智慧城市，探究智慧城市与城市规划、建设、管理之间的关系，并积极寻求利用大数据支撑城市实现智慧发展的新路径。

印度智慧城市使命的尴尬

印度的城镇化发展相对滞后，糟糕的城市规划和滞后的基础设施一直是印度城市发展难以逾越的鸿沟。快速的城市化导致土地和水等资源的处理无法顾及环境承载能力。未经授权的建筑无节制的扩张，市民的公共空间被进一步压缩。同时，密集的建筑和近乎没有的绿色空间，加剧了城市热岛效应。

因此，印度在应对城镇化挑战上也尝试采用智慧城市的路径。印度的智慧城市使命（Smart City Mission）便是利用技术和数据来改善城市的基础设施和公共服务，确保市民过上体面的生活，维护环境清洁及可持续发展。该使命促进了众多创新解决方案的发展，比如智能表、智能交通管理系统、电子政务、市民服务的研发，以及垃圾堆肥、垃圾发电等回收利用行动。

但同时，印度的城市通常未将环境和社会的可持续发展纳入其规划和资源管理中，印度联邦政府环境部长普拉卡什•雅瓦德卡尔认为，在印度政府真正理解所谓的100个智慧城市愿景之前，更应该首先改善自己的基础设施配置，比如将解决污水处理问题摆在更迫在眉睫的位置。全印度有86%的污水未经任何处理直接排入河流，而那些静态污水处理厂也存在潜在的运营维护隐患。

印度智慧城市使命的另一个目的是通过提供创新（尚未具体说明）的手段，增加公民和地方政府之间的互动。在印度选举第一批智慧城市名单的过程中，尽管莫迪政府一再强调公众参与是一个重要的衡量指标，但是城市居民似乎没有在选举过程中扮演过重要的角色。在城市规划、建设和管理的公众参与方面，政府也并未具体说明市民如何能够积极地参与决策，也未说明政府如何在决策过程中更多的吸纳市民意见。

在智慧城市使命中，贫民区更新计划是一项重要战略。在智慧城市框架下，地方政府有义务培训和传授技能给城市贫民，并提供保障性住房。但其实，即使不推进智慧城市建设，市政府也有义务制定符合市民愿望、地方情况和资源可用性的规划建议，来解决贫民区更新问题。

所以，印度的智慧城市经常被质疑为地方政府套取国家财政支持的政策文件，而非真正可以有效实施的成熟机制。

韩国松岛智慧新城的空置

为巩固在移动通信、信息家电、数字内容等方面的优势地位，推动相关新兴产业发展，韩国将智慧城市上升为国家战略，还投入2000亿韩币研发了具有世界领先水平的UCT平台，覆盖教育、医疗、交通、文化经济、环境等十个领域，结合ICT技术为居民提供便利和有效的城市服务。目前，韩国建设了70多个搭载这种UCT平台的智慧城市。

就世界影响和产业发展而言，松岛是韩国智慧城市的“画报美女”。

松岛位于首尔西部仁川港附近，是座全部填海而造的“智慧城市”。松岛新城预留了40%的空间作为公园和公共空间，包括一个类似纽约的中央公园，市民可以舒适地步行往返于居住区和工作地。同时，松岛新城一直大力推进其16英里的自行车道和类似于威尼斯的“标志性”水道，整个地区发展坚持最严格的环境标准，尤其注重减少能源消耗，其基础设施在韩国首例获得领先能源与环境设计（LEED）认证。

事实上，像松岛这样规模适宜的新城镇建设，确实创造了可以探索和应用新技术的机会。松岛建设了智能垃圾处理系统，所有生活垃圾都会通过一个巨大的管网收集并传送到废物处理中心，在那里进行自动分拣、处理，最终转换成能量。松岛还在一些领域实现了城市与市民的“一对一”联系，比如公交站传感器可以提醒公交车即将到站，视频交流系统可以让政府知道城市运营问题。此外，松岛还应用了许多与环境有关的创新设计，比如新能源汽车和充电站、防止饮用水被滥用的水回收系统等。

所有这些听起来都很美好，也代表着我们梦寐以求的未来生活，但是我们还是应该认真思考下智慧城市建设与松岛城镇发展本身的关系，反思下松岛建设本意是什么？以及效果究竟如何？因为对于韩国而言，松岛新城不仅仅是一个高科技商业区，更是一个未来发展的模板，这其中包含两个方面的主要诉求。

一方面，从韩国智慧城市国家战略的角度看，松岛新城是一个面向海外市场的展示窗口，其目的是向海外推广建设模式，承揽建设工程，实现“智慧基础设施出口”。所以，松岛的智慧城市建设是以整个国家的新兴产业基础为支撑的，这种“不计成本”的智慧城市建设模式，并不适用于大多数的城市。同时，松岛从设计之初就完全面向可持续发展，这也是很多身处不同发展阶段的城市，从现状基础到资金支持上都不能模仿的。此外，松岛毕竟是面积较小的独立片区，其模式很难铺开至整个城市。

另一方面，政府希望通过树立一个经济发展区的“绿色”投资样板，吸引外国投资者入驻，带动本国经济发展。韩国政府认为，毗邻仁川机场和临近首尔的优越区位，以及配备诸多智慧设施的商业空间应该对外国投资者具有极大的吸引力。为此，松岛还特别发布实施了条件优越的激励措施，入驻公司将获得减税、房地产支持和补贴。

然而，相关数据显示，松岛至今人口支撑不足，产业集聚也未能实现，仅有不到20%的商业空间形成了较有活力的业态。为了加快人口聚集过程，开发商也一直在大力投资吸纳优质的国际教育资源，希望借助多元化国际社区的打造来吸引年轻家庭。但到目前为止，松岛主要吸引的还是首尔那些对绿色环境有诉求且生活条件较好的家庭或者年轻夫妇，原本计划能够就近就业的学生并没有选择居住在松岛。

最终，遍地铺开的新技术应用并没有帮助松岛成功实现人口和产业的聚集。松岛的口号是“智慧无时无处不在”，但是这种斥巨资建设的智慧城市沦为“空城”，众多的智能技术应用集成只剩下展示的功能，不得不让人唏嘘，究竟智慧城市是在建设“能智慧的为人服务的城市”，还是“智慧的城市物质空间”。

反思：智慧城市挑战诸多

印度和韩国的案例分别从发展中国家和发达国家的视角印证了一个现实，在拥抱智慧城市的好处之前，必须清楚认识到智慧城市建设面临的一系列挑战，稍有不慎便会使得智慧城市建设本身变得缓慢艰巨或者背离初衷。这些挑战，可以总结为以下五点：

（1）建设条件和预算

智慧城市建设要结合城市的实际情况，以成熟的基础设施为条件，不能因为智慧城市建设而让政府承担资源调配不合理的恶果，比如闲置的厂房和指挥系统。

（2）组织架构和公众参与

智慧城市的硬技术并不能直接增加公民和地方政府之间的互动，解决公众参与不足的问题，还需要软技术。政府牵头的智慧城市建设，由此产生的副作用便是“执行靠政府”和“监管靠政府”。同时，智慧城市项目往往包含很多利益相关方，比如多个职能部门，其协调存在较大难度。

（3）成本分配与市民利益

智慧城市不是万能的，更不是争取国家财政支持的有效模式，具体实施中的费用分担、利益协调和责任分配是关键。行政管理者们希望市民可以理解投资智慧城市带来的利益，但这些往往是市民无法直接感知或者能够看到的。

（4）技术创新与以人为本

一方面，评估新技术是一个耗时费力的过程，这就限制了城市去主动应用那些过于创新的技术；另一方面，智慧城市不是简单的“新技术+基础设施”的堆积，更要注重对于居民的考量，城市有了人才有活力，有了活力才会发展。

（5）城市本身的复杂性

城市是一个复杂的巨系统，囊括生态系统、物理基础设施和不同的社会群体等。传统的规划和管理方法是基于将整体分解成更小的要素而使用因果线性公式的方法分析，将城市简化视为是所有个体要素的总和。但其实城市是个开放的、非线性的系统，具备自组织性，往往以不可预测的方式成长。目前一些使用均衡整合的闭合系统来试图模拟城市发展的模型探索，不但明显力不存心，还可能会沦为滥用科学而误入歧途

趋势：城市的智慧向何处去

历经诸多城市的实践，智慧城市的理念在不断的演变过程中，开始形成基本的共识：即城市的智慧不在于新技术的应用本身，而在于使用新技术提供更好的公共服务。

2013年12月发布的智慧伦敦规划提出，智慧的城市一定是人们愿意生活、工作和娱乐的地方。智慧城市应该支撑人才发展，人口增长和可持续繁荣，应该发掘数据服务的潜力，支撑城市决策，创造新的活动；智慧城市还应该推进产业发展，提供更方便快捷和廉价的服务。作为世界级的中心城市，伦敦将智慧城市计划作为保持自身竞争力的重要手段。

在巴塞罗那的智慧城市战略中，关键问题是打破城市传统而低效的组织结构，使信息和功能在不同的领域自由流动。为此，从2011年开始，巴塞罗那构建了由城市统一管理的网络基础设施和集成城市信息的开放数据平台Urban Platform。在此平台基础上根据需求开发城市应用和开源解决方案。这一平台为巴塞罗那提供了持续的至今已经形成了涵盖22个领域的100多项应用，包括开放数据、自行车共享、街区管理、开放政务等等。

自2009年始，美国、加拿大、英国、新加坡、日本等多个国家先后开始了由政府推进的开放数据行动。以美国为例，联邦政府发起并推动了开放数据行动，建立了联邦所有公共数据的开放平台Data.gov，用于地理信息数据、人口普查、产业、气候、生态等政府数据的开放。在此之后，欧洲、亚洲、非洲、拉丁美洲的很多国家也开始相继建立自己的数据开放平台。据国际非政府组织Open Knowledge International的统计，迄今已有500多个地区或国家政府、国际组织（如世界银行）建立了开放数据平台。

互联网和传感器在城市中的应用形成了日益多样和复杂的海量数据，数据分析正在成为服务城市的高度专业性领域。在洛杉矶，城市警署成立了实时分析与响应中心，用于对监测城市安全，根据海量历史信息对犯罪活动进行预先警告。

智慧城市不仅包括政府管理，也包括广泛的社会各界的应用创新。以波士顿的Urban Mechanics项目为例，从2010年开始，波士顿市政府以研究基金和合作的形式，资助个人和团体为城市研发实验性的创新应用，至今已经形成了4个城市实验室，分别关注教育、公众参与、街道景观和经济发展。伦敦则成立了“智慧伦敦创新网络”，每年根据城市需求确定一个需要解决的问题，并以城市创新竞赛的形式寻找新的解决方案。

政府还将人才培养和创新研发放在了重要位置。2014年新加坡宣布了智慧国Smart Nation计划，以新加坡国立大学和南洋理工大学两所高校作为创新的土壤。新加坡还制定了5年财政计划，用于支持从相关研究到应用的转化。

互联网与社交媒体的普及促进了全社会不断觉醒的公民意识，推进了城市发展中的公众参与力量。从Talk London、西雅图规划的线上互通平台，到武汉众规，正式或非正式的网络平台，成为公众表达意见、提供决策支持的窗口，以及了解城市建设的新途径。

信息的流通也催生了自下而上的城市治理模式，形成了诸多大众参与城市治理的新应用，如用于公众发现和汇报街道路面问题的Street Bump、Fixmystreet，用于汇报多种城市问题的ichangemycity。大众参与的城市治理模式极大地帮助了城市管理部门发现和修补城市问题，同时也对组织管理结构提出了巨大挑战。

比如，纽约口袋公园的管理制度，汇聚了纽约市民自发形成的525个口袋公园的开放数据库。完善的数据库收录了每一个口袋公园的地址、公众评分、平面图、简介、分区开放时间、要求配备的设施等，同时用于大众监督口袋公园是否依法开放给公众。

警惕：跨越智慧城市的陷阱

智慧城市涉及信息网络、物联网、地理信息、大数据等复杂网络，这些复杂网络的融合互动是否会增加安全威胁？如何在利用数据的基础上，保护个人隐私和信息安全，避免信息的滥用？智慧城市让城市管理和运行更容易成为网络攻击的目标，也让每个人通过移动端和互联网成为城市运行的一部分，增加了信息犯罪的威胁。

大数据在科学分析的信度和效度上存在致命问题。以 “谷歌流感趋势”（GFT）技术为例，GFT的原理是通过分析人们的搜索数据中与流感症状相关的查询，探测到流感爆发的地区。然而到2013年为止，GFT多次误报和错报，并在2011-2012年间的108周的100周中过高预测了流感发病率。

大数据需要与传统分析不断对比来改进算法，因此在缺乏传统分析结果来对比改进的领域，使用大数据分析未知问题几乎是不可能的。大数据分析是传统科学分析的补充而非代替品。商业领域大数据应用的成功来自于以盈利为目标的价值导向，而城市管理需要更加谨慎和负责的事实分析。

智慧城市的应用和创新确实能够有效的提高管理效率和生活质量，但不能因此而忘记，好的城市的形成，从来不仅仅依靠技术，而更多源自其包容性、多元性和活力。技术是在这些目标下使城市良好运行的手段和工具，但不是社会资本和经济增长的来源。ICT等新技术为城市创造了更多的机会，但并不会让城市管理的目标和理念变得有所不同。在世界城市竞争不断加剧的背景下，鼓励创新和开放包容，营造良性互动和高质量的环境，为不同的人提供公平高效的服务，才是智慧城市最重要的目标。

（本文经授权，转载自《上海城市规划》2018年第1期，原标题为《智慧·城市，基于国际视野下的思考》，经删减编辑。）