长三角议事厅︱长三角可借鉴伦敦多层次协同提升气候韧性经验

近年来，全球极端气候事件频发，从巴黎的极端高温到北京的暴雨洪涝，国际大都市面临的影响愈加广泛，损失也愈加严重。

2024年1月，大伦敦地区政府发布《伦敦气候韧性回顾》报告（以下简称《报告》），提出了应对高温、干旱、海平面上升、洪涝、山火以及地面沉降等一系列极端气候问题的20条协同治理倡议，倡导建立从国家到都市群到城市的多层次合作体系。报告中提出的跨部门合作、跨区域协同、跨领域合作和多层次合作等机制和理念，尤其值得长三角地区学习和借鉴，进一步完善自身气候治理体系，有效应对未来可能面临的各种气候挑战。

充分发挥国家政府在跨区域协同治理方面的天然优势

国家政府对地区政府具有领导作用，是天然的跨区域协同治理组织者和管理者，不仅能够全方位协调跨区域协同治理，还能通过权威性确保政策一致性和执行有效性。在伦敦的气候韧性20条倡议中，有6条是针对英国政府提出的，阐明了中央政府在提升气候韧性的跨区域协同治理中可发挥的作用，以及如何提升应对气候变化的整体能力。

国家政府可牵头统一制定气候治理设施建设标准

在跨区域气候韧性治理方面，有三类设施至关重要。首先是基础设施。当前，英国正在进行第二次国家基础设施评估，重点是落实与气候韧性相关的标准和要求。大伦敦都市圈内各地区的基础设施气候韧性建设将以这次评估为契机，提高自身基础设施气候韧性的水平，确保达到更新后的国家标准。对大伦敦地区来说，尤其需要在洪灾的跨流域治理和缓解高温对主干公路、铁路、航线及航道的影响方面，对齐中央政府的最新要求。

其次是地表水设施。在2021年发生严重洪灾后，大伦敦地区建立了地表水战略团队（Surface Water Strategic Group），并设置了战略性地表水务局（Strategic Surface Water Authority），对接泰晤士河区域洪水与沿海管理委员会，协调不同城市的地表水管理，取得了较好效果。为此，《报告》专门建议英国政府在检查区域地表水项目时，应考虑到适合不同城市和区域的最佳机制。

最后是居住设施。英国政府的体面住房标准（Decent Homes Standard）和未来住房标准（Future Homes Standard）应当为房屋的气候韧性设立具体而明确的要求，比如应怎样管理房屋的散热和提升水资源利用率等。

国家政府的气候投资能产生显著带动效应

英国国家和地方的财政状况在疫情后普遍比较紧张，政府首要考虑确保企业和居民生存，涉及气候韧性方面的战略性公共投入更容易被忽略或搁置。

为应对此问题，《报告》建议国家政府注重发挥三方面的作用。首先，可通过税收激励和投资风险共担等方式增强带动效应，放大投资的杠杆作用，尤其是吸引私营部门的投资。其次，加大财政权利下放力度，让地方政府在基础设施投资和气候适应性改造投资方面拥有更多自主权，增强投资灵活性。最后，明确都市圈内各地区间的投资关系，防止陷入恶性竞争。伦敦都市圈从内伦敦到外围地区对于气候韧性的要求各异，所处阶段不同，因此所需的投资种类和规模也不一样。英国政府在投资过程中需要统筹考虑这些差异，以确保投资的有效性和均衡性。

国家政府可统筹气候风险评估，推动补齐短板

从2023年起，英国内阁办公室开始发布《国家风险登记册》（National Risk Register），但目前仅涵盖了短期且明确的气候风险后遗症。然而，长期风险如水资源供应减少、湿度和降雨量增加、病虫害的不可逆损失，以及地面沉降的长期影响等尚未涉及，亟须补齐这些短板

《国家风险登记册》中提出，在明确这些长期慢性风险之后，需尽快开展跨政府演习，以增强城市抵御气候风险的能力。同时，各地区政府及相关部门应建立定期开会沟通的协同机制，及时评估风险，商议解决办法，从而由下至上地提升中央政府的气候应对策略的有效性。

推动地方政府及协调性组织成为气候韧性治理中的关键力量

地方政府发挥主动性是实现区域协同治理的关键动力。在《伦敦气候韧性20条倡议》中，有11条阐释了伦敦市政府、城市群各地区政府、相关职能部门的协同行动。例如，由伦敦市长牵头，协调各地区政府和私营部门共同制定2030气候韧性规划；由伦敦市政府负责协调各层级地区政府、相关部门共同开展道路交通网络和可持续污水网络的建设等。

同时，该倡议还明确指出，气候韧性跨区域治理需要根据具体事务设立牵头部门和支持部门。牵头部门通常由政府或政府部门来担当，而支持部门则相对多样化，既可以是相关政府部门，也可以是私营部门和行业组织等，旨在以跨部门的弹性协同机制发挥最大的治理效能。

图表1《伦敦气候韧性回顾》的20条倡议主题列表
该图表由作者根据《伦敦气候韧性回顾》报告整理

与此同时，大伦敦地区至少有两个地方的协调机构在提升气候韧性方面发挥着关键作用。一个是伦敦气候准备伙伴关系（London climate ready partnership），通过跨领域的协同沟通和学习，帮助解决大伦敦地区的气候韧性问题。另一个是伦敦核心机构网络（London anchor institution’s network），致力于联合各地区政府、社会各阶层及相关行业人士，共同解决大伦敦地区的绿色、儿童和就业等问题。

对于伦敦气候准备伙伴关系，《报告》主要提出两点建议，包括让其承担大伦敦地区高温防御演练任务以及识别地区气候灾难连锁和并发风险。对于伦敦核心机构网络，报告建议其专注于联合相关民间组织和地方政府做好统一的泰晤士河地区2050气候战略规划，形成统一的河滨气候韧性战略（Riverside Strategy），其次是充分发挥该网络的联络作用，提升公众参与度，增强公众对气候韧性的认知和准备水平。

建议长三角以多层次协同提升气候韧性一体化治理效能

大伦敦地区在气候韧性治理方面积累了丰富的经验，尤其在多层次协同和一体化治理方面取得了显著成效。这些经验为长三角地区提供了有益的借鉴，帮助进一步提升协同治理的效能。

首先，长三角各城市应紧紧围绕中央政府制定的目标、要求和指导方针开展气候韧性提升。中央政府在制定气候韧性政策和目标时，具备全局视野和权威性，能够为地方政府提供明确的方向和支持。中国已在《国家适应气候变化战略2035》中明确了应对气候变化的基本原则、指导思想和行动指南，这为长三角地区的协同治理提供了政策基础。借鉴大伦敦地区的做法，长三角各城市应积极响应中央政府的政策号召，将国家战略与地方实际相结合，制定具体的实施方案，并加强与中央政府的沟通与合作，确保区域内各城市在气候韧性提升方面的政策协调一致，形成合力，共同应对气候变化带来的挑战。

其次，充分发挥长三角各地方政府主体的积极性。在大伦敦地区在气候韧性治理中，强调地方政府在具体事务中的主导作用，充分发挥其积极性和主动性。长三角地区也应借鉴这一经验，鼓励地方政府在气候韧性提升方面发挥更大作用。

各地方政府应结合地方实际情况，制定提升城市韧性的具体举措，完善城市基础设施建设，提高应对极端天气事件的能力。地方政府之间也应加强合作，共享资源和实践经验，共同应对气候变化带来的挑战。通过建立常态化的沟通机制，定期交流工作进展和经验教训，提升区域整体气候韧性治理效能。

与此同时，长三角还应进一步发挥区域内协调性组织与机构的作用。大伦敦地区设立了多个地方协调机构，如伦敦气候准备伙伴关系和伦敦核心机构网络，通过跨领域的协同合作，有效提升了区域内的气候韧性治理水平。长三角地区可以借鉴这一经验，充分发挥地方政府和相关组织的作用，推动区域内的跨部门、跨区域合作。

具体而言，长三角地区的地方政府应鼓励和支持地方性协调组织、行业协会和研究机构等积极参与到气候韧性提升的各项工作中，包括制定地方性的气候适应计划、开展气候风险评估和应急演练等以及跨流域的水体治理和水源保护宣教等，在气候韧性提升方面发挥积极作用。这些措施将有助于形成政府、企业和社会各界共同参与的多层次气候韧性治理体系。

（本文作者戴跃华、张靓系上海发展战略研究所助理研究员。）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·华东师范大学中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。