数据经济的启航与隐忧——2018年数据法律政策回顾和展望

2018年是我国大力推进大数据应用，促进数字经济或数据经济发展的一年。国家和地方均出台了许多政策和法规，令这一年成为大数据法律和政策密集制定和发布的年份。这些政策和立法，主要集中在三个方面。

一、地方政府建规立制，推进政府数据共享和开放

首先是，天津市通过了大数据发展应用条例，或引领新一轮地方立法。

2018年12月14日，天津市第十七届人民代表大会常务委员会第七次会议表决通过《天津市促进大数据发展应用条例》（自2019年1月1日起施行）。该条例是一部以促进大数据发展应用为主题的地方法规，将数据划分为政务数据和社会数据，涵盖政务数据的共享和社会开放、开发应用。

在促进大数据应用发展方面，贵州省走在全国前列，早在2016年1月15日即通过了《贵州省大数据发展应用促进条例》。但之后效仿的并不多，天津是继贵州之后又一个通过立法推进大数据应用的省级地方。天津的示范可能进一步带动地方类似条例的制定，比如山西省的大数据发展应用促进办法已经在公开征求意见了。

其次，地方政府在政府数据共享和公共数据开放方面有实质进展。

国家自2015年开始部署大数据战略。国务院2015年印发的《促进大数据发展行动纲要》将大数据视为“推动经济转型发展的新动力”、“重塑国家竞争优势的新机遇”和“提升政府治理能力的新途径”。2016年发布的《政务信息资源共享管理暂行办法》为政务信息资源共享建立了规范和框架。2017年2月6日，中央全面深化改革领导小组第32次会议审议通过《关于推进公共信息资源开放的若干意见》，着力推进重点领域公共信息资源开放，但该意见全文至今未公开发布。

地方政府依中央指示，积极推进政府数据的共享和公共数据开放。担任领头羊的依然是贵阳市。

2017年1月，贵阳市第十三届人民代表大会常务委员会第四十八次会议审议通过《贵阳市政府数据共享开放条例》（2017年5月1日起施行）。之后，2017年11月和12月，贵阳市人民政府常务会议先后通过《贵阳市政府数据资源管理办法》（2018年1月1日起施行）和《贵阳市政府数据共享开放实施办法》（2018年3月1日起施行），具体落实该条例，推进贵阳政府数据的共享开放。

2018年9月，上海市人民政府常务会议通过《上海市公共数据和一网通办管理办法》（2018年11月1日起施行），旨在加快公共数据的归集、整合、共享，在实现一网通办，提升社会服务效率的同时，聚集公共管理和服务机构在依法履职过程中采集和产生的各类数据资源，为今后数据开放利用奠定基础。实际上，上海市政府早在2016年2即发布《上海市政务数据资源共享管理办法》（自2016年3月1日起施行），是最早发布该类地方规章的省级政府。

2018年，地方出台的类似规章还有《广东省政务数据资源共享管理办法（试行）》、《合肥市政务数据资源共享开放管理暂行办法》等。

政府在我国信息化进程中承担着推进器的作用，我国甚至依赖政府的信息化推动整个社会的信息化，这是我国今天成为网络大国，具备一定发展数字经济的基础的重要理由。在物联网、云计算、大数据、人工智能等为标志的新一轮信息科技革命中，政府将依然发挥先导作用。不过，在积极改善自身运营效率，为社会提供公共数据资源的同时，如何建设适应数据经济的制度环境，产出合理可行的数据利用制度规则，应当成为政府另一项重要任务。

二、行业数据立法开始起步，全面释放数据价值

首先，科学数据的管理首次实现有规可循。

2018年3月，国务院办公厅印发《科学数据管理办法》，该办法被誉为国家首个类目数据管理办法。办法所涉及的科学数据主要包括在自然科学、工程技术科学等领域，通过基础研究、应用研究、试验开发等产生的数据，以及通过观测监测、考察调查、检验检测等方式取得并用于科学研究活动的原始数据及其衍生数据。办法主要调整政府预算资金支持开展的科学数据的采集生产、加工整理、开放共享和管理使用等活动，确立“开放为常态、不开放为例外”作为科学数据的开放利用原则。

2018年8月，甘肃省人民政府印发《甘肃省科学数据管理实施细则》，成为第一个贯彻《科学数据管理办法》，推进和规范科学数据管理的地方政府。

其次，健康数据的开放利用实现有章可循。

2018年7月，国家卫生健康委员会发布《国家健康医疗大数据标准、安全和服务管理办法（试行）》，旨在基于保障公民知情权、使用权和个人隐私，规范健康和医疗数据的管理和开发利用，促进“互联网+医疗健康”。这是为贯彻《国务院办公厅关于促进和规范健康医疗大数据应用发展的指导意见》、《国务院办公厅关于促进“互联网+医疗健康”发展的意见》文件精神，由卫健委制定的部门规章。

事实上，一些地方政府在贯彻国务院指示方面要先行一步。2017年至少已有三个地方政府发布了相关文件：《济南市健康医疗大数据应用发展行动方案（2017-2020年）》（2017年12月）；《福州市健康医疗大数据开放开发实施细则》（2017年12月）；《陕西省促进和规范健康医疗大数据应用发展实施方案》（2017年12月）。

在健康医疗数据地方法规的制定方面，贵阳依然领跑。2018年10月，贵阳市发布《贵阳市健康医疗大数据应用发展条例》（2019年1月1日起施行）。

第三，多地发布企业上云政策，工业互联网和智能制造启航。

智能制造或工业互联网是世界范围内正在经历的新工业革命。我国从2015年开始重视这一变革，不断出台政策指引或行动计划。

2015年5月，国务院印发《中国制造2025》；2017年11月，国务院发布《关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》。为贯彻落实有关国家政策，工信部2017年3月印发《云计算发展三年行动计划（2017-2019年）》，2017年10月印发《高端智能再制造行动计划（2018-2020年）》，2018年7月印发《推动企业上云实施指南（2018-2020年）》。

针对国家上述政策，目前地方的政策落地大致分两个方向，一是以贵州省为代表的推动工业互联网的方案；二是以浙江为代表的企业上云。浙江省2017年即开始颁行政策，推进企业上云，2018年有更多省份效仿。

2018年8月，贵州省人民政府发布《贵州省推动大数据与工业深度融合发展工业互联网实施方案》，推进互联网、大数据、人工智能与实体经济深度融合。

浙江省信息化工作领导小组2017年4月印发《浙江省“企业上云”行动计划（2017）》，率先开启地方企业上云工作。2017 年12 月，江苏省经济和信息化委员会发布《加快推进“企业上云”三年行动计划》 。

2018年4月至11月，相继有浙江、河南、山西、福建、上海五省市的地方政府发布有关企业上云的三年（2018-2020年）行动计划。

相比较而言，企业上云简单易行，但不应当为了上云而上云，最为重要的是企业如何利用云上数据资源，改进企业的产品生产和销售模式，形成基于生产和用户数据分析、制造与服务融合的新型工业模式。

第四，金融机构数据治理指引发布。

中国银行保险监督管理委员会2018年5月发布的《银行业金融机构数据治理指引》是第一部行业性数据治理规范，具有较大影响，成为其他行业参照的标杆。

三、《电子商务法》颁布，触及网络环境数据保护和利用

在网络化、数据化、智能化的时代，电子商务已经演变为网络与商务（经济）全面融合的现代商务形态。考虑到数据的应用必然成为现代商务活动的必要组成部分，所以，电子商务本质上是数据驱动的商务，这才是高级阶段的电子商务的本质。因此，有评论者指出《电子商务法》可能面临一出台就过时的问题。

在笔者看来，《电子商务法》根本就没有考虑也不太可能考虑数据利用问题，该法的定位和使命仍然是规范网络交易行为，平衡保护各方权益（但实质上侧重保护弱者尤其是消费者权益），以营造安全、规范的网络交易环境和秩序。就此而言，2019年1月1日起实施的《电子商务法》为所有利用网络从事的经营活动提供了基本框架，为中国电子商务健康有序发展提供了法律保障。

为规范电商活动中个人信息的使用，《电子商务法》首次明确，电子商务经营者应当保障个人信息权利（第二十四条）。具体而言，电商经营者有保护消费者个人信息保护权行使的义务，应当给用户提供信息查询、更正、删除以及用户注销的方式、程序，同时不得设置不合理条件。这对我国个人信息保护制度的完善具有积极作用。

但是，为实现对电商经营者的监管，该法规定，有关主管部门依法要求电商经营者提供有关电商数据信息的，经营者应当提供（第二十五条）。虽然该法同时规定，有关主管部门应当采取必要措施保护经营者提供的数据信息的安全，并对其中的个人信息、隐私和商业秘密严格保密，不得泄露、出售或者非法向他人提供。但是，这样的规则属我国独有，让国外政府担心我国政府可随意获取私人信息，有可能影响我国个人信息保护制度与世界接轨。

显然，《电子商务法》在创制规则的同时也在制造麻烦。

四、结语：学术研究如何跟上政府政策制定的步伐

在人类进入数据驱动的数据经济时代（大数据时代），大数据及其应用几乎成为各个学科研究的重点领域。

就法学而言，大数据应用的相关前沿问题，也成为有识之士研究的热点。在这样的趋势下，各高校法学院校纷纷部署力量，规划未来发展。2018年，许多高校都成立了涉及计算法学、人工智能法、互联网法、网络空间法、网络安全法、数据法、网络与信息法、未来法学等研究的研究院、研究中心，涉及网络治理、数据保护、数据经济、数据合规、电子商务、网络安全等主题的学术研讨会也纷纷召开，就相关议题展开的研究可谓一片繁荣。

但是，细想一下，学术精英、新秀们大都忙于赶场或者忙于快速产出针对热点议题的文章，而对制度改进缺少深入、系统、科学的思考，甚至忘记了人是这个社会的主体、法律是人的行为规范等基本理念，只顾在自由的学术舞台上“大放异彩”。笔者为这样的“学术”研究前景和后果担忧。

据笔者的有限观察和检索，国内当前有关数据的法律研究大多专注于与个人权利相关的个人信息保护。但实际上，个人信息只是大数据的一小部分，且个人信息并不是个人完全可以支配的财产，而是以用户为核心的数据经济（以基于数据分析的个性化定制、个人性化服务、智能制造等为特征）可以利用的社会资源。如何在保护个人数据权利的前提下建构个人数据（个人信息）社会化利用的秩序，才是个人数据（个人信息）研究的最终目的。

在我国当下的市场经济中，政府扮演了特殊的角色，市场竞争在一定程度上体现为地方政府之间的竞争。于是，新一轮数据经济的竞赛，首先表现为地方政府的规划和政策能力及它们所驱动的社会资源配置的竞争。在“网络强国”、“大数据战略”、“数字经济”等新目标的强劲驱动下，许多地方的政府已经和正在发布规划、指导和规范未来数字经济秩序的地方法规、规章或行动纲要。尤其在2018年，这方面有显著的成绩。这表明了地方政府积极作为的态度和行动。

但实际上，地方政府是在中央政府各种相关行动纲要、意见的指导或者鼓动下而有所行动的，而中央的相关政策文件存在“摸着石头过河”，盲目追随科技或产业新概念的嫌疑。

比如，就“信息化”、“信息产业”、“大数据产业”、“互联网+”、“云计算”、“物联网”、“大数据”、“智能制造”、“工业互联网”、“人工智能”（AI）、“新一代人工智能”（AGI）等社会上流行的词汇，国务院或相关部委都有相应的国家政策出台。但是，这些新技术或新业态本质上都是信息和通信技术（ICT）不断发展和应用的结果，这方面的确需要国家的顶层设计，但这不意味着可以随意出台相关产业指导政策。

问题主要在于，相同主题的多头政策文件频频出现，一个政策还没有来得及被消化贯彻，相近主题的另一个文件就出台了，甚至还可能同时出现两个相互关联的政策。比如工信部依据国务院有关“智能制造”及“互联网+先进制造业”的政策指示，在不到一年的时间里相继发布了两个行动计划（高端智能再制造、推动企业上云）。频繁多样的政策除了证明政府部门的工作业绩外，如何实施或实施效果如何不得而知。

问题出在哪里？是政府过于积极，还是学术“参政”不够？答案可能不是二选一那么简单。无论中央政府还是地方政府，在出台相关政策和法规时是否进行了充分的论证，听取了足够多的意见，需要打一个问号。但同时，无论是法学还是其他学科的学者同仁都需要扪心自问并自我检讨：自己是否具备足够多的知识储备或深入的研究，能够为政府提供全面、科学和正确的建议？

谨以此文自省，并感恩过去的2018年，期许正在展开的2019年。