观察｜敏昂莱代理总统后派“非政治代表”出席东盟会，缅甸释放新信号？

7月24日，东盟外长会在轮值主席国老挝举行。会议上，从2021年2月持续至今的缅甸问题仍是焦点，东盟国家外长就如何推动缅甸国内冲突得到解决展开讨论。不过，外界对此并不感到乐观。

当地时间2024年7月9日，缅甸掸邦，受缅甸国内冲突影响，流离失所的民众驾车逃离家园。视觉中国 图

据美联社25日报道，对东盟成员国而言，缅甸国内的暴力问题是首要议题，东盟致力于落实三年前提出的“五点共识”和平路线图。然而，东盟国家认为，缅甸军方一直不愿落实五点共识，东盟调解缅甸国内和平局势的效率和可信度也遭到缅甸军方的质疑。

据法新社报道，25日，于老挝参加系列活动的印尼外长蕾特诺在与新加坡外长维文会面后批评了缅甸军方，认为缅甸军方迟迟不愿落实五点共识来应对政局危机。上观新闻在报道中指出，缅甸局势被视为地区不稳定因素之一。有越南官员证实，缅甸将派遣一名“非政治代表”参加本次系列会议。

在缅甸国内，政治和社会局势显得颇为紧张。联合国数据显示，缅甸已有300万人流离失所，有1860万人因冲突局势而需要人道主义援助。另据新华社援引缅甸官方媒体通报称，22日，缅甸代总统敏瑞（Myint Swe）因健康原因将职权移交给缅甸国家管理委员会主席敏昂莱。分析称，这意味着敏昂莱掌握了续签国家紧急状态令的权力。至此，敏昂莱身兼缅甸代理总统、总理、国防军总司令以及国家管理委员会主席等数职。

紧急状态令即将到期

据新华社报道，缅甸政局2021年2月1日突变后，缅甸军方宣布实施为期一年的紧急状态，国家权力被移交给国防军总司令敏昂莱大将。随后，缅甸国防军总司令部宣布成立国家管理委员会，敏昂莱任委员会主席。同年8月，国家管理委员会成立看守政府，敏昂莱担任看守政府总理。

敏昂莱 视觉中国 图

7月22日，敏昂莱的职权再度扩充。据新华社报道，因健康原因，缅甸代总统敏瑞（Myint Swe）22日将职权移交给缅甸国家管理委员会主席敏昂莱。

据路透社报道，敏瑞现年73岁，是一名前军官。2021年2月1日缅甸政局突变，敏瑞当日起担任代总统一职，履行国家元首职责。据半岛电视台报道，敏瑞在昂山素季领导的文官政府中担任第一副总统，这是他得以出任代总统的背景。然而，在政局动荡的背景下，敏瑞由军方授意转任代总统，并一直负责签署紧急状态令的更新，这引起了争议，一些法律专家质疑敏瑞权力的合法性。

不久前，缅甸国家管理委员会19日发布消息称，敏瑞正因病接受治疗。他因神经系统相关疾病，自2023年初以来一直在接受定期治疗，直至最近无法进行包括进食在内的日常活动。据新加坡《联合早报》引述《缅甸环球新光报》报道，根据体检结果，敏瑞患有神经系统疾病和周围神经病变。敏瑞的双眼也接受了手术。敏瑞一度在新加坡接受治疗。不过，经过一系列治疗后，敏瑞病情未见好转。

22日，缅甸代总统办公室向缅甸国家管理委员会办公室发出正式信函表示，敏瑞因病休假及未能履行职责期间，为便于执行必要的国防和安全委员会相关事宜，将代总统的职权移交给国家管理委员会主席敏昂莱。

总统领导国防和安全委员会，在每六个月更新一次紧急状态方面发挥着关键作用，使军方拥有广泛的宪法外权力。根据缅甸宪法框架，续签紧急状态令必须由总统批准。2021年2月以来，缅甸当局依靠代总统敏瑞签署法令。目前，2021年2月启动的紧急状态令已被延长了5次。

值得注意的是，缅甸的紧急状态令将于本月到期。据央视新闻早前报道，今年1月31日，缅甸国家管理委员会宣布将自2月1日起继续延长国家紧急状态6个月。新华社报道称，缅甸国防和安全委员会当天举行会议并一致同意，根据宪法相关条款，鉴于当前国家情况仍处于非正常状态，全国紧急状态将继续延长6个月。2021年2月以来，各少数民族地方武装势力（民地武）之间、民地武与军政府之间、军政府与缅族民主力量之间，冲突不断。

新华社在2021年8月1日报道称，缅甸国家管理委员会主席敏昂莱1日发表国家管理委员会执政满半年的电视讲话时表示，下一届大选筹备工作将于2023年8月结束，当年年底前将举行自由、公正的多党制民主大选。

然而这一期限被一再延长。新华社2023年8月1日报道称，缅甸国防和安全委员会7月31日举行会议，决定再次延长全国紧急状态6个月。

目前，选举的时间表定在了2025年。《日经亚洲》5月报道称，敏昂莱虽然是军官出身，但他曾在缅甸2010年启动的政体改革中助力推动政治制度的文官化进程，他也对以选举方式成为“文官总统”有着浓厚的兴趣。敏昂莱始终强调，将要举行的全国大选“自由公正”，然而在批评人士看来，这样的选举“不自由也不公平”，尤其是考虑到主要政党民盟已于2023年3月被军方勒令解散的情况。

缅甸试图“重返东盟”？

《联合早报》称，缅甸军方面临着2021年2月政局突变以来最严峻的考验，这包括部分民地武去年10月以来越来越活跃的行动，缅甸军方失去对一些贸易枢纽和边境口岸的控制等。另据英国广播公司（BBC）报道，随着缅甸军方在冲突战事中显示出颓势，一些原本支持敏昂莱和军方的民间团体，比如部分立场激进的佛教徒团体，转而开始批评敏昂莱。甚至有人提出，敏昂莱应将权力移交给现任缅甸副总理、缅甸国防军副总司令、国家管理委员会副主席梭温（Soe Win）将军。

据美国有线电视新闻网（CNN）22日报道，联合国人道主义事务协调厅在（United Nations for the Coordination of Humanitarian Affairs）2024年缅甸问题报告中写道：“缅甸各地冲突不断升级，导致人道主义需求不断增加、流离失所人数激增、粮食不安全状况恶化、严重侵犯人权以及对平民的致命威胁。”此外，缅甸的人道主义工作资金严重不足，“如果不紧急注入资金，援助机构将很快被迫做出选择，削减计划中的援助，这将危及数百万亟需援助的生命”。联合国缅甸人权状况特别报告员汤姆·安德鲁斯（Tom Andrews）6月接受采访时表示，缅甸军方过去半年对平民目标发动的致命空袭数增加了五倍，加剧了人道主义危机。

当地时间2024年5月21日，缅甸若开邦，各地冲突激战后，被摧毁的房屋和烧毁的树木。

外界分析认为，东盟可以通过与民族团结政府、少数民族武装组织，甚至是敏昂莱及其支持者之外的军方人员展开接触来重回正轨。而与此同时，缅甸领导层也开始接触东盟。

据东盟官网24日消息，当日，东盟秘书长高金洪在外长会等活动期间会见了缅甸外交部常秘昂觉苗。这似乎意味着缅甸当局的外交活动姿态有所改变。日本共同社报道形容，相比之下，缅甸军方此前曾长期抵制东盟的部长级会议活动。

东盟方面强调，缅甸军方迟迟不愿落实东盟五点共识，因此自2021年10月起，东盟不再邀请缅甸军方背景的政治领袖参与东盟活动，只允许缅甸的非政治代表出席东盟活动。缅甸军方则对此不予配合，东盟活动因此长期出现缅甸缺席的情况。

昂觉苗7月23日起在老挝参与东亚合作系列外长会。据共同社报道，昂觉苗参与的活动包括27日举行的东盟地区论坛外长会，这意味着他将与美国国务卿布林肯参与同场活动。长期以来，美国对缅甸军方实施制裁，也积极地和缅甸国内外的反对派团体展开接触。不过，美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿康达7月22日表示，美国支持缅甸派遣非政治代表参与老挝的东盟外长会系列活动，美国认可缅甸外交部常任秘书具有“非政治代表”身份。

昂觉苗在老挝访问，是缅甸当局高级官员今年第3次出席老挝举行的东盟活动。据新加坡《联合早报》报道，今年1月，缅甸军方才首次派遣非政治代表出席在老挝举行的东盟外长活动，显示出缅甸试图恢复与东盟的正常关系。缅甸的高级官员也参加了3月份的东盟国防部长会议。

据《缅甸环球新光报》报道，今年5月15日，缅甸军方领导人敏昂莱在首都内比都会见了东盟缅甸问题特使阿伦科和东盟秘书长高金洪。当时，敏昂莱与东盟方面的代表团讨论了缅甸参与东盟活动的条件、东盟如何向缅甸提供人道主义援助、缅甸军方如何推动公平选举举行等议题。

今年5月，时任外交部发言人汪文斌在例行记者会上表示，保持缅北停火和谈势头，不仅符合缅甸各方利益，也有助于维护中缅边境安宁。中方将继续为缅北和平进程提供力所能及的支持和帮助。

“局势恶化影响了东盟的努力”

据路透社24日报道，目前为止，针对成员国缅甸的内部冲突，东盟所作的努力收效甚微。其中，泰国、印尼、新加坡、马来西亚等东盟国家对缅甸军方不愿履行东盟提出的“五点共识”感到沮丧。蕾特诺24日在外长会后表示，她对缅甸危机造成的跨境犯罪和难民数量增加感到担忧。“缅甸局势的恶化直接影响了维护该地区（东南亚）和平与稳定的努力。”蕾特诺说。

《日经亚洲》7月24日报道称，缅甸持续的政治动荡已经影响了东盟的团结。老挝外交部在东盟外长会活动前的声明中强调，会议活动的重点将是“讨论东盟共同体的建设”、“增强东盟的互联互通和复原力”。

消息人士早前对日本共同社表示，在东盟外长会上，东盟将寻求伙伴国家更多地参与对缅甸的人道主义援助工作。此外，泰国外交部东盟司司长博尔邦斯·旺潘（Bolbongse Vangphaen）在东盟外长会前对记者表示，应对平民需求的增长，东盟将以缅甸的人道主义援助问题为讨论重点。旺潘表示，泰国已准备好支持东盟灾害管理人道主义援助协调中心针对缅甸的下一阶段援助工作。今年3月，泰国开始向缅甸提供第一批援助物资，缅甸克伦邦可能有2万人获得了上述物资的分发。

现任东盟主席国老挝是东盟最欠发达的国家之一，因此有人担忧老挝在应对缅甸危机上难以取得较大成就。不过，老挝是缅甸局势2021年突变后第一个与缅甸接壤的东盟轮值主席国。老挝也已派遣特使前往缅甸，尤其是让特使与缅甸军方举行会议，试图让和平计划取得进展。

据新华社等媒体报道，2021年2月1日，缅甸政局突变，时任缅甸总统温敏、国务资政昂山素季及民盟部分高级官员被军方扣押。此后，缅甸陷入长期冲突。同年4月，东盟就缅甸局势举行由印尼总统佐科发起、时任轮值主席国文莱负责组织的特别峰会，峰会就缅甸局势达成“五点共识”和平路线图，包括缅甸军方领导人敏昂莱在内的多位东盟国家政要参加了会议。五点共识内容包括，缅甸各方停止暴力并保持克制，在各方之间进行建设性对话，由东盟主席国的特使在东盟秘书长协助下促进对话，开展人道主义援助，派特使与代表团访问缅甸等。

据新加坡《联合早报》今年5月报道，敏昂莱2021年4月参与上述峰会时同意了五点共识，却迟迟未能将之落实。军方反而在此后宣布了由国家管理委员会调整过的“五点路线图”，将重点放在应对新冠疫情、建立投票机构、在紧急状态结束后举行选举等内容上。

目前，东盟为应对缅甸危机引入了三边非正式磋商机制，现任、前任、候任轮值主席国共同参与，以确保东盟在缅甸问题上的连续性。24日，老挝（现任）、印尼（前任）、马来西亚（候任）“三驾马车”首次就缅甸问题举行会面。

据法新社25日报道，消息人士透露，东盟国家外长正在努力就会议公报中关于缅甸的共同立场达成一致。一份流出的草案显示，东盟国家外长“强烈谴责”缅甸国内持续的暴力行为。

新华社2022年7月报道称，当地时间2022年7月3日，国务委员兼外长王毅在缅甸蒲甘同柬埔寨副首相兼外交大臣布拉索昆就缅甸局势交换意见，王毅阐释了中方在东盟斡旋缅甸问题的期待，其中包括期待东盟秉持“东盟方式”，坚持不干涉内政、协调一致的基本原则和传统，保持定力，排除干扰，耐心协调，建设性落实东盟“五点共识”，维护东盟整体团结和主导地位。