如何理解二十届三中全会决定中的“深化财税体制改革”？

7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》正式公布。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对“深化财税体制改革”作了具体部署。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。在社会主义市场经济中，市场和政府的关系如何处理，是需要基础性制度安排的。

财税体制当属这样的制度之列。与2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“深化财税体制改革”单列一部分不同，2024年的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，在“健全宏观经济治理体系”部分集中阐述“深化财税体制改革”，凸显财税改革之于宏观经济治理的重要性。二者都给财税改革较大篇幅，前者有九百多字，后者八百多字。

财税体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分。2024年的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性。”由此可见财税改革与社会主义市场经济体制的密切关系，也说明深化财税体制改革是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障，由此也可见深化财税体制改革在推进中国式现代化中的重要性。

财税改革一脉相承

从深化财税体制改革的具体部署来看，2024年的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》与2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是一脉相承的，均覆盖财税主要领域，涵盖预算改革、税制改革和政府间财政关系改革等财税主要领域。进一步全面深化改革中的深化财税体制改革，更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效。

财税改革从来不只是财税部门自身的改革。财税改革牵一发而动全身，财政是国家治理的基础和重要支柱，这一定位仍然需要进一步加强。深化财税体制改革，就是要对照现行体制与财政定位的差距进行改革，最终建立起与中国式现代化相适应的现代财政制度。这样的现代财政制度是高水平社会主义市场经济体制的重要组成部分。

从具体改革部署来看，预算改革、税制改革、政府间财政关系改革都有值得关注的重点和亮点。

预算改革

预算改革的目标是建立健全现代预算制度。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》所公布的改革具体方案明确：“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。”这体现了现代预算制度的全口径要求，是有利于财政资源统筹的。依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全面纳入预算管理，将从根本上解决政府隐性债务问题，解决现实中国有资源资产收入秩序不够规范的问题，对于健全预算制度有着重要意义。

改革方案指出：“加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估。”预算绩效管理改革已经取得了阶段性成果，同时绩效管理改革难度仍然很大，绩效管理目标的确定、绩效评估的方法选择、第三方如何参与绩效评估等都是难题。强化事前功能评估，可以最大限度促进财政资金的节约。

改革具体方案强调：“深化零基预算改革。”众所周知，零基预算改革难度极大，罕有成功案例。零基预算改革需要打破既得利益格局，各方阻力极大，改革方案提出深化零基预算改革，充分显示改革的决心。事实上，也只有在经过前期全面深化改革的基础上，深化零基预算改革才有基础才有条件。预算改革是啃硬骨头的改革，所涉及的方方面面，都是在直面难题。毫无疑问，预算改革到位，必将大大提升财政资金效率，推进财税的现代化。

税制改革

关于税制改革，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》所公布的改革方案，给出了税制改革目标的定性要求，即健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度。这样的税制将在促进经济效率、社会公平和高质量发展上担负重要角色。

高质量发展是当下重要任务，各方举措均应为此出力。税收在社会公平上可以发挥作用，特别是直接税更是如此。市场统一从根本上看是一个经济效率问题。在市场分割的状态下，市场统一是提高经济效率最直接最有效的做法，税制不仅不能阻碍市场统一，相反还要在推动市场统一上作出贡献。

具体方案继续强调：“优化税制结构”。税制结构既包括直接税与间接税之间的比例问题，也包括不同税种的组合问题。具体方案提出的“研究同新业态相适应的税收制度”，可圈可点。随着数字经济发展和新技术的运用，新业态已经出现，税源已经发生变化，税制需要与时俱进。适应经济社会变迁所带来的税源变化的需要，税收制度应该让税负更加公平合理，让财政收入更加充分。这样的税制与加快发展新质生产力的要求是一致的。如何更有效地加快发展新质生产力，需要科技创新，需要制度创新，税收制度都可以发挥积极作用。

改革方案指出，“健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。”直接税制是现代税制的鲜明特征。健全直接税体系，就是要让中国税制更具有现代化特征。为此，包括所得税、财产税等税种体系在内的直接税体系，都需要进一步健全。2019年建立起来的综合与分类相结合的个人所得税制，还需要进一步改革，以更好地体现公平与效率的要求。改革方案要求“深化税收征管改革”，这对如何进一步提高税收征管效率，降低税收征管成本，优化税收征管组织方式等都提出了新要求。

央地财政关系改革

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》所公布的改革方案，明确了央地财政关系改革的具体任务。这部分文字占“深化财税体制改革”的篇幅超过一半，说明此项改革在财税改革中的分量重，是财税改革的重中之重。改革方案给央地财政关系的目标作了定性，即建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

具体方案直面地方自主财力不足的问题，提出“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”。中央对地方的财政转移支付是增加地方财力的最有效办法之一。目前，中央对地方的财政转移支付的年度规模已经超过10万亿元。因此，改革方案提出：“完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。”这里既有规范财政转移支付的内容，也有财政转移支付结构优化和转移支付激励约束机制的建立的内容，还强调市县财力同事权的匹配度问题。

改革方案提出：“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。”这都是增加地方自主财力的重要举措。对此，需要重新认识地方税。事实上，只要税收收入归属地方，那么这样的税就是地方税，并不需要强调收入只归属于地方的才是地方税。改革任务要实现，需要加快消费税改革，才能把征收环节后移之事做好。

改革方案要求扩大地方专项债券支持范围，直面当前地方债券资金使用效率亟待提高的难题。改革方案注意完善政府债务管理制度，直面风险防范难题。改革方案提出的“规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”，是尊重地方财力自主权的重要规定。改革方案提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”，强调了中央的事中央提供资金，这有助于央地财政关系的进一步规范。加强中央事权，从大国实际出发，可以更好发挥公共服务提供的规模经济和范围经济优势。中央事权原则上地方不提供配套资金，可以让中央事权的实现更规范，让地方更加聚精会神进行地方治理，符合现代国家不同层级政府分工合作的要求。

（作者杨志勇为中国社会科学院财政税收研究中心主任、研究员，著有《新中国财政政策70年》《大国轻税》《现代财政制度探索：国家治理视角下的中国财税改革》等。）