深读｜“两个毫不动摇”再次写进中共中央决定，将制定民营经济促进法

新华社21日受权全文播发《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）。

《决定》提出，构建高水平社会主义市场经济体制。必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。

坚持和落实“两个毫不动摇”

《决定》指出，坚持和落实“两个毫不动摇”。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。

关于国有企业功能定位方面，《决定》指出，深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向。推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。健全国有企业推进原始创新制度安排。深化国有资本投资、运营公司改革。建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算。推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制。

关于民营经济相关政策方面，《决定》提出，坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策。制定民营经济促进法。深入破除市场准入壁垒，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制。支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务，向民营企业进一步开放国家重大科研基础设施。

对此，上海交通大学安泰经济与管理学院、中国发展研究院副研究员钟辉勇对澎湃新闻记者表示，坚持和落实“两个毫不动摇”，一方面，根据不同类型国有企业的功能定位，明确重点投资领域和方向，同时强调国有企业向前瞻性战略性新兴产业集中，并建立国有企业履行战略使命的新型评价制度。另一方面，通过制定民营经济促进法，在更深层次破除民营企业市场准入的壁垒，进一步鼓励民营企业参与国家重大项目的建设。

上海财经大学公共经济与管理学院教授吴一平在接受澎湃新闻记者采访时表示，建立公平竞争的市场环境是现阶段经济高质量发展的关键，为此应逐步减少各级政府对于不同类别企业的差异化扶持政策，从优化法治化营商环境的角度培育企业内生能力。

吴一平表示，制度与政策是创新不断涌现的“土壤”，从制度和法律上落实民营企业与国有企业平等地位是最为重要的。保障民营企业平等参与国家重大项目的机会可以在最大程度上激发市场创新的活力，顺应时代潮流，为有利于国家创新的各类市场主体提供法治“土壤”，才能源源不断获取高质量发展所需要的创新“种子”。

“进一步深化国有企业改革，引导国有龙头企业、科研院所、民营中小型科技企业和科技服务机构展开深度合作，打造多元主体共生的创新系统。鼓励国有龙头企业与民营中小型科技企业进行融通创新，不断涌现专精特新‘小巨人’企业和制造业单项冠军，逐步突破关键核心领域的技术瓶颈，形成新发展阶段的创新优势。”吴一平说。

上海国家会计学院硕士生导师钟世虎接受澎湃新闻记者采访时指出，“尽管党和国家关于非公有制经济在我国经济社会发展中的地位和作用的肯定是一以贯之的，但是，市面上每隔一段时间，就会出现关于民营经济和国有经济定位的不正确议论，甚至怀疑民营经济存在的必要性，这对企业家信心造成了很差的影响。因此完善落实‘两个毫不动摇’的体制机制至关重要，要从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来。”

钟世虎表示，观念转型往往比制度转型更难，当前亟待推进的是让国企民企平等的理念进一步深入人心。以法治的形式将平等对待国企和民企落实下来，制定民营经济促进法迈出了重要一步，当民营企业遭受到不平等对待时可以用法律手段捍卫自身的合法权益。民营经济促进法立法至关重要，首先是如何在实际操作中去落实国有企业和民营企业“竞争中性”，其中的关键在于破除企业所有制属性背后的隐性担保。

《决定》提出，完善民营企业融资支持政策制度，破解融资难、融资贵问题。健全涉企收费长效监管和拖欠企业账款清偿法律法规体系。加快建立民营企业信用状况综合评价体系，健全民营中小企业增信制度。支持引导民营企业完善治理结构和管理制度，加强企业合规建设和廉洁风险防控。加强事中事后监管，规范涉民营企业行政检查。

“实质上，许多民营企业家表示，他们企业发展并不需要被‘特别优待’，他们需要的是以法律形式确保的公平公正公开竞争的市场环境，不要被区别对待即可。”钟世虎指出，从“破除市场准入壁垒”的角度，提出要完善民营企业重大项目参与平等、融资平等，合法保障民营企业产权和企业家权益，这其中的关键在于以法律的形式约束权力，确保权力不能乱作为。

吴一平建议，充分利用公共信用、金融信用和商业信用等多渠道信用信息，建立民营企业信用评价体系，积极推动民营企业信用承诺制度建设，打造“信用+”应用场景，为民营企业融资难等问题提供新的解决思路。

构建全国统一大市场

《决定》提出，构建全国统一大市场。推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。建立健全统一规范、信息共享的招标投标和政府、事业单位、国有企业采购等公共资源交易平台体系，实现项目全流程公开管理。提升市场综合监管能力和水平。健全国家标准体系，深化地方标准管理制度改革。

“建设全国统一大市场，有利于发挥我国超大规模经济体优势，优化生产要素配置，进一步推动各个地区分工协作，产生专业化经济报酬递增效应。而这其中的关键则在于破除影响包括劳动、土地、资本等各类生产要素自由流动的地方保护和市场分割。”钟世虎表示。

吴一平指出，中国是典型的超大规模市场国家，政策实施可以采用区域范围内的先行先试到更大范围内复制推广的模式，加快不同地区制度、标准与规则的统一，资源能够流入最大程度发挥其效率的区位。“各地充分利用区域一体化、科技创新走廊和飞地经济等重大体制机制改革试点的成功经验，引导各类资源要素打破地域约束，建立区域协同发展的统一大市场新格局。”

在加快培育完整内需体系方面，《决定》提出，建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，健全政府投资有效带动社会投资体制机制，深化投资审批制度改革，完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制，形成市场主导的有效投资内生增长机制。完善扩大消费长效机制，减少限制性措施，合理增加公共消费，积极推进首发经济。

钟辉勇表示，在加快培育内需方面，特别强调了政府投资和民间投资的互补，通过政府投资有效带动全社会投资，并从根本上形成市场主导的有效投资内生增长机制。未来将更加强调投资效率，同时推动全社会投资规模和投资效率的持续提高。

西安交通大学经济与金融学院教授冯晨接受澎湃新闻记者采访时表示，《决定》指出要构建全国统一大市场，从市场基础、要素市场、流通体制和内需体系四个方面提出了具体要求，对于理顺“中央-地方-企业”之间的三角关系、实现财税改革底层治理，具有重要的指导意义。

冯晨指出，要处理好地方政府与企业之间的财政关系协调问题，需要加快推进市场监管水平统一和市场设施高标准联通，重点需要推动统一大市场建设的现代预算制度改革。一方面，要强化统一市场的监管执法，建立健全现代预算制度，缓解预算制度中对于经济增长指标的过度强调以及指令性目标的硬约束导致的企业过高的税负承担以及额外的企业税收负担。通过统一市场监管执法改革弹性征管模式，从制度根源以预算制度改革缓解企业税负压力，同时抑制企业由于短期预算压力实行的策略性转移。另一方面，也要促进预算目标公开，增强市场信息交互渠道以降低交易成本，通过加强信息透明度提高地方治理能力。建立统一规范的预算体系，着力解决当前财政预算体系下的空间失衡和财政低效问题，促进税收公平，提升综合监管能力和水平。

“处理好中央政府与企业之间的财政关系协调问题，则要重点关注税率差异下的税收竞争和利润转移问题，推动统一大市场建设的优化税制结构改革。统一股权链上所得税的区域性税收优惠，避免歧视性税率对企业生产网络及资源配置的负面影响。”

冯晨表示，具体而言，应当进一步优化税制结构，完善市场准入制度和公平竞争制度，缓解区域性税收优惠对企业税负造成的差异性影响，优化资源配置。另外，关注产业链上增值税的多档税率问题和税源背离。可以通过增值税减税并档改革清理税收洼地，加快发展统一的要素市场和资源市场，促进要素流通，减少企业利润转移。

而要处理好中央政府与地方政府之间的财政关系协调问题，完善转移支付评估系统，推动统一大市场建设的财政转移支付体系改革，冯晨指出，应当从发展统一的资本市场角度，思考横向和纵向转移支付过程中税收竞争、税收征管等导致的地方政府税收效率较低的原因。同时，需要从中央对地方转移支付不确定、地方政府年底“突击花钱”以及短期区间对口帮扶不积极等重点问题入手，解决当前税收压力下地方政府税收效率低下的问题。

完善市场经济基础制度

《决定》提出，完善市场经济基础制度。完善产权制度，依法平等长久保护各种所有制经济产权，建立高效的知识产权综合管理体制。完善市场信息披露制度，构建商业秘密保护制度。对侵犯各种所有制经济产权和合法利益的行为实行同责同罪同罚，完善惩罚性赔偿制度。加强产权执法司法保护，防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷，健全依法甄别纠正涉企冤错案件机制。

钟世虎表示，这对于以法律的形式约束权力、切实保障企业产权和企业家权益具有重要意义。尽管“市场化、法治化、国际化”的定义各不相同、要求也稍有侧重，但更好营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，共同之处是应该通过“三化”的要求最大程度去减少不必要的行政环节、打破不该出现的行政壁垒、消除不应存在的执法模糊地带，降低制度性交易成本，关键还是破除影响各类所有制企业公平公正公开竞争的行政保护和隐性壁垒。

他表示，《决定》中提到的“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”，就有利于借助有形之手发挥政府的“交易秩序服务”作用，服务于市场在资源配置中起决定性作用。无论是大民营企业，还是中小民营企业，都普遍认为对企业经营最重要的是公平和稳定。

此外，《决定》提出，完善市场准入制度，优化新业态新领域市场准入环境。深化注册资本认缴登记制度改革，实行依法按期认缴。健全企业破产机制，探索建立个人破产制度，推进企业注销配套改革，完善企业退出制度。健全社会信用体系和监管制度。

吴一平表示，完善产权制度可以为企业提供长期稳定的预期，让法治成为产权保护的保障，有利于激励企业进行长期投资，而不用担心政策变动所引发的风险。

“现阶段，新经济新业态不断涌现，部分传统的准入制度和监管制度已无法适应经济发展的需要。以市场监管制度为例，每天市场中注册成立的新企业数量相对庞大，传统的以人力检查为主的市场监管制度难以奏效。因此，完善信用监管制度成为当前市场监管工作的重中之重，要将监管主体协同、社会组织参与和市场主体主导相结合，构建‘企业信用承诺—政府信用监管—社会信用监督’三位一体的信用监管体系。”吴一平说。