对话学者田先红：基层治理越来越规范，但需更多灵活空间

近十几年，以县城为载体的城市化在飞速发展，很多农民到县城、乡镇买房，慢慢融入了“都市生活”，表面看是因经济发展所致，但其背后离不开各地县乡政府的推动。

与此同时，县乡政府运行也发生了一系列变化。华中师范大学中国农村研究院教授田先红，2009年开始做基层信访治理方面的调研，后扩展到基层与地方治理、县乡政府行为等方面，迄今在城乡基层社会开展调研累计超过1300个工作日。近来，他历时几年调研完成的《韧性：县乡政府如何运行》出版。

 《韧性：县乡政府如何运行》 本文图片均为 受访者供图

在调研中，田先红试图关注县域实际的难题，他发现，现在基层干部面临问责压力大，避责现象蔓延，“宁愿少干事，也不能出事”。

与此同时，基层政府中时有违规行为产生，当面临常规资金不足，又要完成任务的情况下，“可能会把一些专款专用的项目资金挪用到其他项目上”。

而在田先红看来，这些现象都有其背景和原因。随着基层治理越来越规范，“需要优化基层权责配置，赋予基层一定的灵活空间”，田先红说。

田先红

【以下根据田先红与澎湃新闻的对话整理】

乡村融入“都市生活”

澎湃新闻：能否介绍下《韧性：县乡政府如何运行》这本书写作、出版的背景。

田先红：2007年，我在攻读博士学位的时候就开始研究农村基层问题；2009年起，我到乡镇做基层信访治理方面的调研；2016年后，随着研究团队的人员不断增加，我们研究的范围也逐渐由村庄扩展到乡镇和县域。我们先后去了浙江、重庆、江西、湖北、江苏、北京、广东等省份的20多个县（市、区）调研，每去一个地方一般调研20天左右。有些地方会重复调研，以跟踪观察基层治理的最新变化和动态。《韧性：县乡政府如何运行》这本书就是我最近数年在县乡基层调研的阶段性成果。

澎湃新闻：为什么会从“县乡政府如何运行”这个角度来写？

田先红：县乡政府是贯彻落实党和国家各项方针政策的重要主体。它们的运行状态和效能，直接影响到党和国家方针政策的落地实效。但县乡政府究竟如何运行，我们很多人其实并不是很清楚。《韧性：县乡政府如何运行》致力于揭示县乡政府的运行机制，希望能为广大科研工作者、领导干部、高校学生以及社会大众带来启发。

澎湃新闻：你在书里写，“过去县城属于农村，具有鲜明的乡土社会性质；现在农村属于县城，乡村社会越来越具有都市生活的特性，县城在引领乡村。”能结合调研具体解释一下吗？

田先红：一方面，城市元素，不管是生活方式，还是生产元素，都在不断地向乡村渗透。我们现在可以在县城看到大型商超、商业街、广场等形态万千（的元素），（包括）年轻人喜欢的咖啡、奶茶店，以前一般只有在大城市才能看到。近20年前，我去河南下面的一个村子调研。那时候，村里很多人家庭条件都不太好，不像现在，很多农民家里都有冰箱、洗衣机等现代生活用品。另一方面，农村的不少年轻人到县城买房，把小孩送到县城读书，乡村也因此越来越融入“都市生活”。

2020年7月，田先红在湖北襄阳农村。

澎湃新闻：县乡体制内调查研究过程中，你是如何入场并获取真实有效信息的？

田先红：此前我们到村里调研，入场相对来说要容易一些。县乡政府的规范化程度更高，干部上下班都有规定的时间，事务性工作也比较多，而且因为他们毕竟在体制内，有的干部确实会有一些顾虑。所以我们去县乡调研时，需要更长的时间才能赢得调研对象的信任，调研才能更深入。如果调研者能够采取实习、挂职等方式，用较长时间参与观察县乡政府的工作过程，时间一久，彼此之间慢慢产生了信任，将非常有助于调研。

另外，跟过去相比，县乡干部群体也有一些变化。现在一些年轻县乡干部，很多是85后、90后，他们都上过大学，有些甚至是博士生，他们对我们的调研都比较理解，能够比较快地接纳。而且，他们当中不少人在平时工作中就善于思考、总结，跟他们访谈时也比较轻松，很有逻辑和深度。

2022年，田先红在浙江丽水。

乡镇政府朝着“机关化”的方向发展

澎湃新闻：据你调研了解，这些年基层干部晋升有些什么变化？ 

田先红：影响基层干部晋升的因素有很多，比如能力、学历、社会资本和政策机遇等，所以可能没法给出一个确定性的答案。学界之前提出的一些有关干部晋升的理论概念，比如晋升锦标赛、社会资本理论，都只能从某一个侧面揭示。总体而言，近年来，基层干部选拔越来越规范化，能力导向比较明显。

澎湃新闻：你走访发现这几年县、乡、村三级治理体系出现哪些变化？

田先红：在县域治理中，过程管理日益强化，即上级越来越强调对基层治理过程的监督，基层治理越来越规范化。一些县级职能部门将大量精力放在督查乡村履行部门下达的治理任务上面。同时，乡镇政府的“机关化”色彩越来越明显。许多乡镇干部成为“走读干部”，白天来乡镇上班，下班后回县城（市里）居住。乡镇干部下乡开展群众工作的频次普遍降低。此外，村级治理向着行政化方向发展。许多地方的村干部已经实行坐班制，他们花费大量的时间精力落实上级下达的行政任务。

澎湃新闻：你书中有说“科层权威的下降”，加大了干部做群众工作的难度。能具体解释一下吗？

田先红：随着民众权利意识的提高，特别是年轻一代人平等观念的提升，一定程度上导致科层权威的下降。另一方面，政策要求越来越规范，干部受到的约束越来越多，也加大了干部做群众工作的难度。

澎湃新闻：你曾提到“县域基层避责现象的蔓延”，结合走访的具体情况，能谈一谈为什么会出现这种现象吗？ 

田先红：近年来，上级越来越强化对基层的监督，这是很有必要的。同时，由于容错纠错等相关制度的不完善，基层干部面临的问责压力大。一些基层干部逐渐萌生避责的想法，宁愿少干事，也不能出事。在处理一些群众提出的不合理诉求时，有基层干部甚至为了规避问责风险而选择妥协退让。比如，在拆迁过程中，有群众为了获得更高额度的补偿，提出远远超越政策规定的补偿要求，反复拨打12345热线或者缠访闹访，最终，迫于上级考核问责压力，一些基层政府突破政策规定满足上访者的要求。

澎湃新闻：一直以来，县级政治权力运作在某种程度上可以被视为国家权力运作的缩影，县域治理体制如何保持灵活性和适应性？你对此有什么建议？

田先红：县域治理体制要保持灵活性和适应性，主要有两个方面：一是要因地制宜进行政策转化。中央的政策往往是宏观的、抽象的、原则性的。中央政策经过各个层级下达到县级政府，需要经过一个在地化的过程，这个过程就是政策转化。县级政府需要结合本地实际制定政策实施总体方案，将上级的政策目标与本地经济社会发展目标相耦合。政策目标需要符合县域党委政府的发展规划，对一些不符合本地实际的政策要求进行修正。同时，县级政府需要在上级政策总体框架下制定本县的政策实施细则、依据、标准等，形成一个更加细致的政策文本。经过这一转化过程，政策才能因地制宜，契合县域社会实际。

二是进行机制创新。县乡治理机制创新，就是在不根本改变治理体制的情况下，通过人、财、物的重新优化配置，提高体制的运行效率。比如北京的“街乡吹哨、部门报到”。还有我在《韧性：县乡政府如何运行》里面分析的湖南某地的“片线结合”，以及山东农村在乡镇和行政村之间设置的“管区”。机制创新实际上就是怎么激励干部、调动干部积极性、怎么将体制和制度优势转化为治理效能的问题。当前，在强化自上而下监督的同时，也要给县乡党委政府一定的自主权。

2020年10月，田先红在山东聊城农村。

地方政府对“项目经营”越发重视

澎湃新闻：你在书中对地方政府“经营土地”和“经营项目”两种行为进行了分析，特别指出近些年来，地方政府越来越重视“经营项目”，你能具体介绍一下吗？

田先红：严格来说，地方政府“经营项目”和“经营土地”遵循两种不同的发展逻辑。土地是基本的生产要素。在工业化和城市化进程中，土地开发对于地方政府具有重要意义。掌握土地开发权，有助于地方政府进行招商引资、建设工业园区、出让土地获得财政收益等。因此，改革开放之后，特别是分税制改革以来，“经营土地”是地方政府的重要行为选择。

地方政府“经营项目”的行为则是伴随项目制的滥觞而逐渐兴起的。近十余年来，随着财力的增强，国家不断加大财政转移支付的力度。这些财政资金中有较大的比例是以专项资金的方式拨付的，明确规定了资金的用途。项目资源数量是有限的，特别是竞争性的项目，需要地方政府去争取。如何争取到项目资金，对于地方政府具有重要意义，尤其是那些财政短缺的地方政府。比如，一些中西部地区，单靠地方财政本级收入是维持不了正常运转的，它必须依靠国家财政转移支付，其中包括教育、医疗等这种一般性的转移支付，另外很大一部分就是项目资金的转移支付，涵盖了水利道路项目、农业发展项目等。所以，地方政府需要提出项目建设，如何打造项目、经营项目，这样上面才会把项目资金拨给你。这也是这十几年来地方政府对“项目经营”越来越重视的原因。

澎湃新闻：上世纪90年代末，国家全面启动公共预算制度改革，近年来，预算制度也在进一步规范。这对基层政府有哪些影响？

田先红：公共预算制度改革有助于推进基层财政体制的理性化，规范基层政府的收入和支出行为，防范资源浪费和腐败问题。当然，由于基层时常出现一些突发的、非规则的治理事务，而完成这些治理事务往往无法纳入常规的财政预算体制中，需要基层政府具备一些“活钱”。随着预算制度日益规范，基层政府掌握“活钱”的空间越来越小，这势必影响到他们完成这些突发的、非规则治理事务的能力，进而影响基层干部工作的积极性。

澎湃新闻：根据中国纪检监察报，2019年，全国纪检监察机关处分县处级干部2.4万人，乡科级干部8.5万人，一般干部9.8万人，农村、企业等其他人员37.7万人。不知道你有没有研究这些年基层腐败有什么特性和变化？

田先红：党的十八大以来，强力整治基层小微腐败和群众身边的不正之风问题，取得明显成效。基层干部腐败问题得到有效遏制，干部行为越来越规范。当然，腐败行为依然在基层的一些范围和领域内存在，有些基层腐败行为可能以比以前更加隐蔽的形式存在。

澎湃新闻：书里有说：“基层干部违规行为的产生，有其制度根源”。我看书里有一位镇长说：“我跟书记两个人，一睁眼就是想怎么找钱。”

田先红：我主要是指基层干部违规挪用项目资金这种情况。一些基层政府面临常规资金不足，又要完成任务的情况下，可能会把一些专款专用的项目资金挪用到其他项目上。这也是一种违规行为，跟我国基层财政体制本身运转不畅有关。我在前面说了，基层财政制度越来越规范，预算越来越严格，但基层完成一些治理事务往往需要更多的“活钱”，也就是能够灵活支配的资金。在财政体制未能理顺、现有的财政预算制度无法满足基层政府治理需求的情况下，一些基层干部采取了违规行为。未来国家对基层政府规范的重点应该放在怎样进一步改进财政转移支付制度、项目资金配置和使用制度等，使财政资源分配更加合理。

澎湃新闻：我看书中说，“下级迎合、讨好上级，不惜代价造点，比如有的村投资上亿元建设美丽宜居村庄，但是产业并没有发展起来。”你能结合走访的具体情况谈一谈吗？

田先红：在乡村振兴过程中，一些地方急于出政绩，不惜花费巨资造亮点。这些地方将乡村振兴的重点放在村庄的外表上面，大力推进“美丽乡村建设”。通过造点吸引上级领导的注意力。但是，造点不仅耗费巨额资金，而且缺乏群众的参与，很容易变成“政府干、农民看”的局面。造点之后，后续的维护成本高昂，往往难以持续。特别是在当前地方财政吃紧的情况下，造点更成为一种巨大的负担。地方政府推进乡村振兴，应该因地制宜、量力而行，不能盲目追求政绩、劳民伤财。

 2020年7月，田先红在湖北襄阳农村。

政策执行“最后一公里”，怎么落地？

澎湃新闻：书中说，“县域政府在推进城镇化建设过程中，展现出明显的公共性，这与‘地方政府公司化’的理论预设存在一定的张力。”能具体解释一下吗？

田先红：此前，一些学者提出“地方政府公司化”的观点，将地方政府比作追求经济利益最大化的公司。实际上，地方政府吸引企业投资，肯定是有自身的利益考虑，或者说是为了追求政绩。但除了自利的面向外，地方政府还具有公共性的一面。即地方政府在推动地方经济发展、增进自身财政收益的同时，也投入大量资源提升公共服务，包括基础设施建设、教育医疗养老等公共服务。

澎湃新闻：你还提到，“环保局、信访局，是承担末端治理任务的部门，是弱势部门。”为什么这么讲，它们的困境是什么？

田先红：从治理事务的链条上看，环保局、信访局居于治理链条的末端，或者说它们是一种兜底的部门。因为环境污染问题，是企业生产的过程和居民生活的过程中产生的，需要住建部门或者其他部门监管，到最后，监测这个地区的污染程度才是由环保局负责。信访问题的产生，也是其他领域产生的、未能解决的矛盾纠纷才到了信访局。这些问题的产生，跟这些部门治理其实是不对应的，这样使得环保局、信访局这些末端治理部门显得比较被动。这几年，国家对环保越来越重视，环保部门从人员配置到经费保障都有了一定的提升，但他们的责任也更大了。而且一些阶段性的重点任务，还是需要党委政府出面统筹推动。另外，条块之间的张力和矛盾，也影响着县域末端治理的效果。

澎湃新闻：书中说的“公共政策执行的‘最后一公里’”能具体介绍下吗？

田先红：公共政策执行的“最后一公里”是指公共政策落地的最末端环节，包括将政策细化、操作方案落实等，使政策对接到治理对象，转化为治理效能。政策执行“最后一公里”的主体是基层干部，特别是负责在一线落实政策的干部。

澎湃新闻：你觉得公共政策执行“最后一公里”的困难有哪些？如何解决？ 

田先红：政策执行“最后一公里”的困难主要有：一是基层权责不匹配，基层干部有责无权，缺乏因地制宜执行政策的空间；二是部门与属地之间以及部门之间协调难，导致政策执行过程碎片化，耗费大量的资源，无法形成政策执行的合力。提高基层干部政策执行力，需要优化基层权责配置，赋予基层一定的灵活空间。同时，应通过领导小组等议事协调机构加强部门与属地之间以及部门之间的协同联动。