王希丨费城会议的“奇迹”：制宪者的“政变”与美国宪法的制定

迈克尔·J.克拉曼（Michael J. Klarman）的The Framers’ Coup: The Making of the United States Constitution是近年来美国宪法史领域一部难得的佳作，原著于2016年出版，近期此书中译本《利益的天平：制宪者的“政变”与美国宪法的制定》（胡晓进译，山西人民出版社2024年6月）出版，王希教授为此书撰写了长篇导读。在导读中，王希教授指出，克拉曼“在构思本书时希望在三个方面做出贡献。首先，他希望将先前为学界分开研究的三个重要的建国事件——费城会议、宪法的批准和《权利法案》的制定——统合起来作为一个统一的历史进程，写成一部一卷本的制宪史著作，填补一个长期为人忽略的领域空白。其次，他希望最大限度地使用原始材料，让拥护和反对宪法的人用自己的语言发声，展现他们在制宪时代的立场与思想，赋予读者一个公平的机会来评判前人的功过是非。再者，他希望通过自己的研究，将一种新的制宪史认知——制宪在本质上是美国建国初期精英群体为阻止州政治中的‘过度民主’（excessive democracy）而发起的‘一场保守性的反革命（活动）’（a conservative counterrevolution）——介绍给读者（本书第Ⅰ—Ⅱ页、第140页）。”王希教授认为，在上述三个方面，克拉曼都极为出色地实现了预期的目标。费城会议的代表们为何会制定一部“反民主”的宪法？如何理解克拉曼这一认识？经授权，澎湃新闻选摘导读之一部分，以飨读者，本文标题与小标题为编者所拟。

阻止“过度民主”

克拉曼著作的第三个贡献——我认为也是最重要的贡献——是帮助读者获得了一个重新认识美国制宪过程和美国宪法本质的新视角。传统的制宪史研究强调，推动费城制宪的原因是多元的，同时涉及经济、政治、外交和社会各个方面，为应对这个综合性的危机，制宪者在费城会议起草宪法，进行了一场建构国家制度的创新活动。克拉曼不否定制宪动因的多元性，但他强调推动制宪的最主要动因是阻止各州出现的“过度民主”，并强调费城会议起草的宪法带有一种内在的“反民主”的保守性。他承认，这种观点并不是他的原创，前人已有提及，并在学界为人所知。但他并不满足于只是接受这种观点，而是希望将前人的观点“推进一步”。如何推进呢？克拉曼希望用一种新的叙事框架和更丰富多元的材料来探讨三个具体的问题：（1）费城会议的代表们为何要违背当时大多数美国人的政治期盼，制定一部“反民主”的宪法？（2）他们为什么能够在当时制定出这样一部宪法？（3）他们最终又是如何说服各州人民乃至整个国家通过 “民主”的程序——各州的批准宪法大会——接受了这部“反民主”的宪法？这三个问题构成了全书叙事的导航链，环环相扣，将制宪过程的不同篇章串联和组合成一体。然而，克拉曼并不只是在为前人观点提供扩展性的诠释，而是力图挑战传统的制宪史结论，揭示不同“制宪者”（同时包括拥护和反对宪法的人）真正的分歧所在，重新审视美国宪法的本质，重新解读制宪史的遗产。

费城会议的代表为何要制定一部“反民主”的宪法？关于制宪的动机，传统研究通常会指向《邦联条例》与生俱来的弱点、邦联国会的无能、州际之间的恶性竞争，以及新生美国在独立之后面临的外交困境。事实的确如此。《邦联条例》是13个英属殖民地在与英国决裂时制定的同盟性文献，虽然提出各州（邦）要结成一个“永久的联邦”，但其建立的邦联（Confederation）在本质上最多只是一个承诺共同防卫的政治和军事同盟，而不是一个具有统一主权的民族国家。在《邦联条例》下，各州保留自己的主权，拥有管理内部事务的绝对权力，而邦联国会的功能是协调各州的利益冲突，既没有实质性的立法权，也没有实施法律需要的执法和司法机构。外交上的软弱无力、州际冲突和领土争端的加剧推动各州寻求建立一个具有更高权威、拥有更大权力的全国性（national）政府，以挽救濒临失败的邦联。

对于这种“国家主义”（nationalist）动因的解释，克拉曼并不否认，但他更强调“国家主义”动因来自对当时各州“民众政治”的恐惧。独立之后，一些州为了应对战后的经济萧条、通货膨胀、债务拖欠等问题，制定出各种经济立法，允许州政府发行纸币，延期偿还或者减免债务等。在麦迪逊、汉密尔顿和其他后来的联邦主义者看来，这些为化解经济危机而制定的经济立法直接侵犯了债权人的私人财产，破坏了合同权的信用基础。更令他们感到极为不安的则是州政府在民众压力下做出的让步和屈服。即便是一度顽强抵制民众压力的马萨诸塞州，在镇压了谢斯反叛后，也不得不减缓税收的力度，并对反叛者实行宽大处理，以回应来自民众政治的压力。这一切令各州的联邦主义者感到愤怒，认为一个底层大众过度参与的“民主”政府是一种不安全的政府，最终会剥夺富人的财产权，而如果一个政府不能保护富人的利益与财产，也就不能保护其他任何人的利益与财产，政府自身最终也只能走向失败。为了阻止州立法机构继续通过“公权”侵犯私人财产，邦联必须创造一种“自由的和富有活力的”政府，对其实施钳制（本书第156页）。唯有这样的政府才能遏制各州出现的“过度民主”，防止“民主”对“共和政府”的侵蚀与劫持，为富人和所有人提供保护。在18世纪后期的政治话语中，所谓“自由的”（liberal）指的是更少受到州和民意的约束，而“富有活力的”（energetic）则是指新的政府必须拥有比州政府更大的权力和更高的权威。

麦迪逊对邦联面临的困境做了最准确的解读：一个缺乏实权、缺乏崇高权威、缺乏强制力的邦联政府不仅无法强迫13个事实上独立的政体整齐划一地服从共同的承诺，也没有能力阻止和改正州政府针对富人财产权的剥夺；州政府的“民主”体制依循“少数服从多数”的原则，作为富人的少数人最终将被多数人所奴役，无法获得安全的保障。唯一的解决办法是“扩大政府”（enlargement of government）——扩大政府的规模和权力——形成一种同时针对州和民众的权力钳制，从而“减轻私权的不安全感”。建立一个比州更高的全国性政府，并不意味着多数派的激情和偏见会减少，而是会使多数派的结盟更加困难，从而为少数派的利益提供保障（本书第220—223页）。这样，阻止州政治中的“过度民主”与建构一个拥有实权的全国性政府这两个目标结合起来，构成了费城会议遵循的制宪原则。费城会议起草的宪法也在这两个方面获得了成功。

在政府建构方面，费城会议起草的宪法创造了一个崭新的、具有主权的政府体制，重新分配了联邦与州的权力（实际上是将州权的一部分转移到联邦政府手中），建立了联邦法的“崇高”地位，赋予了联邦政府前所未有的新权力，包括财权（征税权、管理州际贸易和商业的权力等）、军权（对外宣战、组建联邦军队、镇压内乱等）和法权（保障国内安全、制定一切“必要与适当的法律”的权力等）。但为了使这个具有强大实权的联邦政府“独立”地运作，宪法必须将“人民”与联邦政府进行最大程度的分离，将曾经侵蚀州政治的“民众主义”（populism）尽可能地排除在联邦政府的决策程序之外，保证联邦政府掌握在政治精英的手中。这个目标通过联邦政府的分权和联邦官员产生的体制设计得以完成。联邦权力分为相互独立又相互钳制的三权（立法、执法和司法），以防止任何一种“多数派”对联邦权力的垄断。在官员产生的方式和任职期限方面，也采用一种复杂而且不同步的程序设计，击垮了多数派全面获胜从而垄断权力的可能。三权之中，国会参议员由州议会选举产生，任期6年；总统任期4年，由人民通过选举人团间接选举产生；联邦司法官员不由民众选举产生，而由总统任命，由参议院确认，确认后任职终身。唯一通过各州选民直接选举产生的是国会众议院的议员，他们的任期只有两年。克拉曼指出，在这种复杂而不同步的选举制度下，将各种民意转换成联邦法的实践变得十分困难（本书第358页）。名义上，宪法建立的是“共和政体”，其权力也来自“人民”，但“民意”并不能直接进入政府。最终能够进入联邦政府的民意，在经过复杂的选举规则和分权体制的稀释与过滤之后，也无法有效地影响联邦政府的决策。

霍华德·钱德勒·克里斯创作的《签署美利坚合众国宪法的情景》

除此之外，费城会议代表还抛弃了州政治中常用的“民主”程序，包括强制性轮流任职制（议员不能无限期地连选连任）、选民对议员的指令权（选民有权明确指示议员应该如何投票，而议员必须遵从选民的旨意），以及选民对议员的罢免权等。这样的制度设计是为了给予联邦官员和联邦议员更多、更大的“独立”空间，在做决策时少受或不受民意的牵制。这种精英治国的思想在费城会议代表中十分普遍。来自马萨诸塞州的埃尔布里奇·格里虽然最终拒绝在宪法上签字，但在遏制“过度民主”的问题上，他的立场与最激进的联邦主义者并无二致，认为“我们经受的恶果，源自过度的民主”（本书第357页）。克拉曼用大量的材料证实，这种对民众政治的恐惧是推动大多数制宪者走到一起的主要动力，而创建一个有力的全国性政府是遏制民众政治泛滥的一种手段。换言之，联邦主义者在费城会议上追求的不是“民主”，而是对“民主”的遏制。

妥协：费城会议的“奇迹”

然而，“民主”的浪潮在制宪时代并没有消退，并始终对“贵族政治”形成一种天然的威胁。联邦主义者为什么能在费城会议上制定出这样一部明显带有“反民主”内容的宪法呢？参加费城会议的55名代表来自12个州（罗得岛州没有派出代表），其中联邦主义者占多数。他们虽然分享一些基本的期望，如建立一个具有实权的全国性政府，但在如何创建新政府的问题上并没有事先达成共识。代表们面临的最大难题之一是如何在既存的州政府和将要创建的全国性政府之间进行合理和可行的权力划分，而这个问题又涉及一系列其他的利益冲突，包括大州与小州、自由州与蓄奴州、农业州与商业州、沿海地区与内陆地区、商业与农业等。各种问题交织在一起，要达成共识异常困难。即便是麦迪逊一开始也没有对会议抱太大希望。他认为，除非是（参加会议的）各个利益群体奉行“让步精神”（a spirit of concession），否则邦联将面临“普遍的混乱或者至少是部分的解体”（本书第188页）。然而，代表们最终没有分裂，而是通过协商与谈判，起草了一部新的联邦宪法，麦迪逊因此认为费城会议“不啻一个奇迹”（本书第361页）。

传统研究将这项“奇迹”归功于几个原因：会议的议事规则、关键人物的作用、代表们的政治素质和政治经验等。议事规则的确十分重要，费城会议采用了闭门会议的方式，以保证代表们能够畅所欲言，避免外界的干扰。会议从一开始就抛开了《邦联条例》关于修宪的要求，即需13个州一致同意，而代之以新的规则，即议事只要有7个州的代表在场就可以进行，其表决结果则具有正当性。华盛顿、麦迪逊等在会议上扮演的领袖角色也十分关键。会议代表的绝大多数为当时的政治精英，领导和参加过独立战争，拥有财富，受过良好的教育，参与过州政府和邦联政府的创建等。但这些都不能保证费城会议的成功。

克拉曼用大量的材料证明，费城会议代表具有两个特点：一是在目标上，他们分享扩大全国性政府权力的共识；二是在战术上，他们是一群现实主义者，懂得在关键问题上进行妥协。克拉曼指出，费城会议“面临的许多问题相互交织在一起”，代表们在讨论中针对某一问题达成临时决定，会形成一种“路径依赖”（或“路径限定”），并随之产生更带有偶然性的决定（本书第1081页）。换言之，制宪的过程不是一个依循事先制定的蓝图、按部就班、步步推进的议事过程，而是一个不同利益群体为保护自己的既得利益相互进行“谈判”和讨价还价的过程，其间充满了不可预测的变数，其决定受各种因素的限制也变得不可预测。

根据克拉曼的描述，会议开始时代表们的最大共识是扩大联邦政府的权力，以对抗州立法机构做出的侵犯财产权的决策。这一共识被联邦主义者称为整部“宪法的核心”，最终被写入宪法第一条第十款中。该条款对各州的经济和金融立法权做了极为具体的限制，规定“各州不得……铸造货币；不得发行纸币；不得指定除金银以外的物品作为偿还债务的法定货币；不得……通过法律损害契约义务”等（本书第257页）。在国家基本法中以如此详尽的方式来列举州不具备的经济事务权的做法极为罕见，充分说明制宪者对此问题的关切。

然而，为了在宪法中写入这一条核心内容，代表们首先必须在其他问题上达成一致意见，包括建立起一个有实权的联邦政府并赋予其遏制州政府的权力。但建立新的联邦政府则涉及政府的设计、联邦权力的来源、联邦公民的构成以及联邦法崇高性的建立等问题，而解决这些问题的关键则在于如何合理地分配各州在联邦政府中的代表权。最终，各州在新建联邦国会中的代表权和如何比较“平等地”对总统选举施加影响成为费城会议面临的最大难题，大州与小州、自由州与蓄奴州的分歧等都在这些问题上集中爆发，会议代表也因此分裂成为“州权派”和“联邦派”，几乎导致会议夭折。

类似于汉密尔顿这样秉持激进“国家主义”理念的联邦主义者，一开始雄心勃勃，期望通过费城会议建立一个拥有完整主权的联邦政府，以“消除各州之间的差异与各州的各自为政”（本书第353页）。麦迪逊也否认州“拥有实质性的主权”，希望将各州“置于全国性政府的控制之下”（本书第353页）。查尔斯·平克尼则认为在新的全国性政府框架下各州只应保留“作为地方立法机构” 的权力（本书第354页）。但小州并不示弱，而是联合起来，捍卫自己在《邦联条例》下拥有的平等代表权，要求在新的联邦国会中拥有平等的地位，否则不会加入联邦。激进的联邦主义者面对以小州为主的州权派的顽强抵抗，不得不向现实妥协，同意放弃国会两院代表名额的分配均以州人口基数为准的最初方案，并以各州在参议院的平等代表权换取小州对建立新联邦政府的支持。直到大州接受了“康涅狄格妥协”方案之后，后续的辩论才得以继续进行。而小州在获得参议院的平等代表权之后，立刻成了联邦政府扩权的积极支持者，不仅提出了联邦法“崇高性”的原则，还对联邦主义者竭力推崇的“核心”条款——宪法第一条第十款——予以全力支持。克拉曼写道，在费城（制宪）会议上，这一条款几乎是在毫无争议的情况下获得通过的，即使是那些激烈捍卫州权的人也没有表示异议（本书第258页）。显然，如果代表们没有事先在参议院平等代表权问题上达成妥协，这一条款的通过是无法想象的。

在国会代表权问题上的妥协为州权派和联邦派的合作扫清了一个重大的障碍，但两派都意识他们必须向“人民”妥协，因为他们起草的宪法最终需要得到各州“人民”的批准。这也帮助解释了为什么费城会议的代表最终没有迈出最危险的一步，即在起草的宪法中对选民的资格做出统一的全国规定，也没有对出任联邦官员的候选人做出全国统一的财产资格规定。制宪者深知，做出类似的规定不光是极不现实的——因为13个州的情况千差万别，统一的选民规定会造成极大的混乱，而且也将引来州和人民的强烈反对。即便是在最保守的州，“民主”作为参与政治的权利虽然只有白人男性公民才能享有，但这已经成为一种与美国革命与生俱来的、既不能剥夺又无法阻止的权利。制宪者因而面临了一个两难困境：他们需要建立一个拥有强大权力的联邦政府，他们期望用这个联邦政府钳制州政治中的“过度民主”，但他们希望建立的联邦政府必须经由“人民”来批准，因此也无法剥夺人民已经拥有并在州政治中行使的权利（选举权和其他权利）。他们能够做的是尽可能地“稀释”和“过滤”民主，利用政府设计，尽可能地将民众政治的危险阻挡在联邦政府的决策之外。

在第二个问题上的妥协继续承认了州权的重要，并将管理“人民”（包括界定谁有权参与州和联邦选举）的权力继续留在州的手中。通过这些妥协，州权派和联邦派也得以联合起来，构成了一个拥护宪法的群体，成为后来在各州推动宪法批准的主要力量。这也说明，联邦主义者在费城会议上成功地起草了一部宪法，但这并不是一部他们原本希望看到的宪法（本书第371页）。

联邦主义者如何说服各州接受了这部并不“民主”的宪法？费城会议是一个在政治精英内部建构共识的过程，其结果是起草的宪法。宪法是否能够为各州接受则是制宪成功的关键。费城会议于1787年9月结束，会议起草的宪法随即交与各州去批准。到1788年7月，在不到10个月的时间里，宪法得到了除北卡罗来纳和罗得岛州之外的11个州的批准。这样迅速的批准出乎许多人的意料。尽管存在着“地方偏见、利益对立、民众抗议，甚至大胆和绝望者的威胁”，但宪法得到迅速的批准，在宾夕法尼亚州的联邦主义者本杰明·拉什看来，“这是人类历史上的绝无仅有之事”。他宣称，宪法的批准得到了神的保佑，“神力在其中所起的作用，丝毫不亚于《圣经》旧约和新约所记载的任何奇迹”（本书第869页）。

克拉曼并不这样认为。在他的笔下，批准宪法的过程并不顺利。宪法文本公布之后，反对宪法的人——统称为“反联邦主义者”——立即对宪法展开了猛烈的抨击。他们首先质疑费城会议制宪的“正当性”（legitimacy），指责宪法制造了一个权力集中化的联邦政府，而最严厉的批评则集中在宪法没有为人民的权利提供明确的保护。面对这些批评，麦迪逊、汉密尔顿和杰伊联合写作了《联邦党人文集》，对批评者的攻击做出了及时有力的回应（本书第520—524页）。即便如此，克拉曼仍然认为，联邦主义者手中掌握的胜算并不多，并不能确保宪法的批准（本书第717页）。事实上，如果不是联邦主义者在关键时刻及时做出因应形势的战术调整，制宪很可能止步于批准宪法的进程。

早在费城会议上，代表们便对批准宪法可能遭遇的困难有预感，并在批准程序上做了充分的准备，设置了有利于批准的游戏规则。他们决定，将宪法文本通过邦联国会“转交”至各州进行批准，但要求各州以召开州批准宪法大会（ratifying convention）的方式——而不是通过州立法机构表决的方式——来批准宪法。联邦主义者的用心很明显，这样的批准程序既可以解决费城会议制宪的“正当性”问题，又可以启用“人民”的直接授权来对抗各州政府可能设置的批准障碍。启用州批准宪法大会的做法是从马萨诸塞州的实践中借用而来的，目的是保证宪法获得一种应有的“崇高性”，不受未来联邦国会或各州立法机构的任意修订。麦迪逊的思考更深，他强调宪法的性质与《邦联条例》不同。如果说《邦联条例》是州与州之间签订的政治盟约，而宪法则是人民与联邦（国家）之间签订的政治契约，两者的性质不同，宪法因此需要“人民”来批准，并具有一种不能为州任意否定的永久性（本书第716页）。与此同时，联邦主义者还规定，各州对宪法的批准只能在“批准”和“不批准”之间选择，不能对宪法文本进行修订，也不能提议召开新的制宪会议。

宪法本身也给联邦主义者提供了重要的优势。宪法文本第七条规定，宪法的生效只要求3/4的州（9个州）批准，而不需要所有13个州的批准，如此一来，先期批准宪法的州越多，剩余州所面临的批准压力就会越大，这种情形对于实现联邦主义者的目标是极为有利的。此外，联邦主义者在数州的立法机构中占有多数优势，可以通过并不公平的选区划分，让赞同批准宪法的代表在州批准宪法大会中占有多数。支持和反对宪法的人在地理上的分布明显不均衡。宪法的支持者通常居住在东海岸城镇地区，可以迅速而便捷地组织和动员起来，而反联邦主义者的势力主要聚集在边疆地区和商贸网络之外，要形成强大的反对力量更加困难。此外，当时出版的报纸倾向于支持宪法，给予联邦主义者更多的宣传平台。

的确，这些优势在批准宪法进程的初期显现出来。从1787年12月到1788年1月，特拉华、宾夕法尼亚、新泽西、佐治亚、康涅狄格5个州迅速而无条件地批准了宪法，开了一个好头。值得注意的是，除宾夕法尼亚外，这些最早批准宪法的州都是小州，它们迅速批准宪法显然与制宪会议产生的最关键妥协——各州在参议院内拥有平等的代表权——有密切关系。大州在制宪会议上的妥协最后成为批准宪法的重要推手，这可能是麦迪逊等没想到的。

但批准宪法的进程在几个重要大州——马萨诸塞、弗吉尼亚、纽约——遭遇到了严重的挑战。马萨诸塞州的反对派坚持要对宪法文本做出修订，而联邦主义者则坚持无条件批准的原则。最终在长时间的僵持之后，双方妥协，该州批准宪法大会以微弱多数，以带有修订建议而批准（ratification with recommendations）的方式批准了宪法。虽然大会提出的修订意见只是一种“建议”，但联邦主义者对这种批准方式的接受实际上打破了最初的无条件批准的规则，这些“建议”也对宪法形成了事实上的某种约束。联邦主义者最终同意接受这种批准方式，实在是因为该州在联邦中的地位过于重要。然而，这个重要的妥协却关键地推动了其他州（马里兰、南卡罗来纳、弗吉尼亚、纽约）对宪法的批准——尤其是弗吉尼亚州和纽约州。事实上，除马里兰外，在马萨诸塞州之后批准宪法的所有州都提出了数量和内容不同的修订建议。克拉曼认为，联邦主义者在这一问题上的让步十分明智，因为它确保了各州都批准了同样的宪法，杜绝了各州先修订、后批准宪法的做法，也否定了召开第二次制宪会议的选项，同时将修宪的任务交到依照批准的宪法建立起来的联邦国会手中，维护了宪法的统一性（本书第869—876页）。

然而，也正是这个妥协使得《权利法案》的添加变成了制宪进程的关键部分。弗吉尼亚州的批准宪法大会以微弱多数批准宪法时，提出了40条修正建议。大会并责成该州未来的国会议员在第一届国会启用宪法的修宪机制予以落实。该州并在批准宪法的意见书中警告道，“宪法赋予的权力来自美国人民”，如果宪法权力遭到滥用，被用来伤害和压迫人民，人民有权“收回”授予联邦政府的权力，意即可以撤销先前对宪法的批准。这一警告让原本打算“解甲归田”的麦迪逊改变主意，决意参加第一届国会议员的竞选，主持《权利法案》的制定，捍卫费城制宪会议的成果。

克拉曼书中最令人难忘的故事之一是麦迪逊对《权利法案》态度的改变。虽然远在巴黎的杰斐逊对宪法没有一部权利宣言表示不满，麦迪逊却不认为这是宪法的致命缺陷。然而，围绕批准宪法的激烈辩论使他意识到《权利法案》对于批准宪法成败的重要性。在竞选国会众议员时，他向选民承诺将在第一届国会中提出宪法修正案。其实，在第一届国会上，他需要说服的并不是反联邦主义者，而更多的是联邦主义者，他需要向后者说明《权利法案》对“阻止滥用权力，将起到有益的作用”，他当然也考虑到言论自由权可以被用来建立有利于联邦主义者的公众舆论。克拉曼特别提到，当面对联邦主义者关于选择性地列举人民权利的做法具有危险的警告时，麦迪逊主动提出加入后来的宪法第九修正案，宣布“本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或轻视由人民保留的其他权利”。麦迪逊态度的骤然转变自然有其现实主义的考虑：加入《权利法案》，既“没有削弱宪法的框架”，也“没有降低其有效性”，就达到了预期的效果，即保持费城会议制定的宪法的原始设计，尤其是保障宪法第一条第十款的有效性（本书第1025—1027页）。克拉曼注意到，《权利法案》获得批准后，要求召开第二次制宪会议的呼声已经销声匿迹，许多原本反对宪法的人也进入新的政府体制，来继续推进他们的政治主张。克拉曼认为，《权利法案》是麦迪逊个人政治生涯的另一个巨大胜利（本书第1048页），但这场胜利无疑也是麦迪逊在制宪进程中又一次对现实的妥协。而他不知道的是，这场妥协——将宪法第九、第十修正案作为《权利法案》的一部分写入宪法——也为80多年后美国的宪政危机以及随之而来的内战埋下了种子。虽然内战之后，美国进行了第二次建国，但联邦主义者与反联邦主义者之间的较量并没有结束，仍然处于进行时的状态。