解读｜国常会部署促进综合保税区升级为何提出这五条举措

2019年的首场国务院常务会议瞄准了“六个稳”中的稳外贸和稳外资，提出要“对标国际先进水平促进综合保税区升级，打造高水平开放新平台”及五条具体举措。

1月2日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署对标国际先进水平促进综合保税区升级，打造高水平开放新平台；决定推出便利化改革措施，解决企业反映强烈的“注销难”问题。

关于促进综合保税区升级，中国政府网的报道称，其背景是“党中央、国务院关于推动形成全面开放新格局的决策部署”，要求是“完善综合保税区营商环境，进一步促进贸易投资便利化”，目在于“有利于稳外贸稳外资、保持合理进出口规模、打造对外开放新高地”和“有利于培育国内市场、激发内需潜力”。

中山大学自贸区综合研究院副院长毛艳华表示，五条举措一方面拓展综合保税区功能，为地方发展提供新动能；另一方面以研发创新推动保税区加工向高端产品、高附加值产品转型，推动高质量发展；另外也旨在降低企业成本，加快供给侧改革。商务部研究院国际市场研究所副所长白明表示，促进综合保税区升级是提升对外开放水平工作中的一项内容，促进贸易投资便利化、改善营商环境，外贸外资自然愿意来。

2018年4月10日，俯瞰中国（上海）自由贸易试验区洋山保税港区。 视觉中国 资料图

促进综合保税区升级的五条具体举措

以综合保税区为代表的海关特殊监管区，是中国加大对外开放、加快融入全球化的重要战略举措。

对于促进综合保税区升级，1月2日的国常会确定了五条具体举措：

一是便利企业内销。在综合保税区推广增值税一般纳税人资格试点。允许区内加工制造企业承接境内区外委托加工。区内加工生产的手机、汽车零部件等，内销时不再申领自动进口许可证。

二是促进研发创新。除禁止进境的外，对区内企业用于研发的进口货物、物品免于许可。综合运用保税等政策，支持研发创新机构在区内发展。对区内新设研发、加工类企业，经评定符合标准的，直接赋予最高信用等级。

三是推进物流便利化。企业生产经营中符合条件的物品入区、保税货物点对点直接流转，可免于报关。对区内融资租赁企业进出口大型设备涉及跨关区的，可实行海关异地委托监管。允许汽车整车进口口岸的综合保税区开展进口汽车保税存储、展示等业务。

四是培育新业态。允许区内企业开展高技术、高附加值、符合环保要求的保税检测、全球维修和再制造业务。支持发展国际服务外包业务，促进跨境服务贸易。逐步在综合保税区全面适用跨境电商零售进口政策。支持具备条件的综合保税区开展商品期货实物保税交割业务。

五是支持综合保税区率先推广自贸试验区试点经验，推动各类海关特殊监管区域整合提升。

多措并举降低企业成本

近年来，由于国际形势变化和企业发展需要，特殊监管区内企业纷纷转型，谋求兼顾国内、国外两个市场的发展模式，由两头在外的“V”型转变为内购、内销、外购、外销相结合的“X”型。过去，综合保税区内的企业在内购内销方面遭遇了一些政策限制和制度成本，一些外企甚至采用了在区外设立新公司的方式来降低成本。

可以看到，“便利企业内销”办法之一的“增值税一般纳税人资格试点”已在一些特殊监管区取得了良好效果。

2016年10月，国家税务总局、财政部和海关总署决定在上海松江出口加工区等7个海关特殊监管区开展一般纳税人试点，2018年试点范围扩大到17个海关特殊监管区域。据澎湃新闻此前报道，试点两年来，上海2个进出口加工区的14户试点企业，累计销售额23.8亿元，退免税额超过7800万元。

白明也谈到，过去企业产品只要符合要求就给自动进口许可证，但发证还是需要填各种表格、走各种手续，现在“区内加工生产的手机、汽车零部件等，内销时不再申领自动进口许可证”，为相关企业降低了成本提升了效率。

从更宏观的视角看，毛艳华认为，外向型经济强调吸引外资扩大出口，开放型经济则强调通过规则制定、制度建设，不同市场主体共同竞争、国内国外市场一起做，内外贸易一体化，综合保税区作为一个功能平台，应服务于开放型经济的发展而不是外向型经济。

在研发创新方面，他指出，过去综合保税区的整体技术含量不高，大量集中在简单保税加工，要推动高质量发展，综合保税区也要加大研发创新，做高端产品、高附加值产品，加强技术外溢效应。

综合保税区物流成本偏高是制约保税区发展的一大问题。毛艳华举例道，对企业而言，有形的成本例如道路拥堵带来的成本，无形的成本包括报关带来的手续费等，因此保税区要不断下降物流成本，降低制度交易成本。国常会提出的三条具体措施，已经在自由贸易试验区有过探索，属于成熟做法，在监管上没有风险，因此可以在综合保税区推行。

此外，保税区的功能也要不断拓展。毛艳华说，保税检测、全球维修和再制造业务，跨境服务贸易，跨境电商等新业态都旨在为地方经济发展提供新动能，对上海、广东等沿海地区以外的地方建设开放型经济有很大好处。

自贸区经验复制要结合自身特点

第五条举措的提出有其历史背景。

上世纪80年代初，中国开始进行保税制度试点，1990年2月上海外高桥保税区的设立，标志着国内海关特殊监管区发展的正式起步。目前全国海关特殊监管区主要有6类，包括出口加工区、跨境工业区、保税物流园区、保税区、保税港区以及综合保税区。六类监管区功能不尽相同。

2012年发布的《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》提出，既要整合现有类型，也要统一新设类型。

具体来说，在基本不突破原规划面积的前提下，逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区。整合工作要从实际出发，在充分听取省、自治区、直辖市人民政府意见的基础上实施。目前不具备整合条件的特殊监管区域，可暂予保留。新设立的特殊监管区域，原则上统一命名为“综合保税区”。

此次国常会进一步提出，要推动各类海关特殊监管区域整合提升。毛艳华认为，综合保税区应该在统一的制度框架下，各地因地制宜开展创新业务，没有必要再划分功能、等级。

此外，白明指出，自由贸易试验区很多都是在综合保税区的基础上建立起来，综合保税区对于自贸区试点经验的推广复制，不是原本照搬，要结合自身发展特点，与时俱进地有所调整。

2016年11月2日，国务院下发了《国务院关于做好自由贸易试验区新一批改革试点经验复制推广工作的通知》，要求对包含“一线放开、二线安全高效管住、区内流转自由”在内的19项改革事项进行复制推广。毛艳华表示，自贸区的改革成效显著，综合保税区也要通过制度创新激发活力，“一线放开、二线安全高效管住、区内流转自由”应是综合保税区未来努力的方向。

解决“注销难”促企业“新陈代谢”

1月2日的国常会第二项议题即着力解决企业“注销难”问题。

2018年9月，国务院第三督查组曾陪同一名企业负责人实地办理注销手续，对企业注销手续办理情况进行暗访督查。据新华网报道，督查组发现，除了材料多、跑腿多，办理注销的困难还在于，不少环节的办理都需要消耗大量时间精力，办理过程经常“卡壳”。

经济观察报报道援引智方圆税务师事务所主管合伙人王冬生的意见称，企业注销与企业成立的区别主要在两个方面：一是程序，二是难易。在程序上，企业成立时，是先工商，后税务。企业注销时，是先税务，后工商。在难易上，成立比较简单，一般十天左右，就可以拿到执照，但是注销时，非常麻烦，经常遇到一年都无法办结的情况。这也是僵尸企业存在的原因之一。

据中国政府网报道，为回应广大市场主体关切，通过深化“放管服”改革，加快解决企业“注销难”这一营商环境中的难点，促进企业“新陈代谢”、结构优化，会议决定：

一是简化注销流程。将企业注销成立清算组的备案、登报发布债权人公告等，改为通过国家企业信用信息公示系统免费公示公告。大幅减少注销登记材料，只须提供清算报告等必需要件。将非上市股份有限公司和农民专业合作社纳入简易注销试点范围，公告时间由45天压至20天。允许被终止简易注销登记的企业在达到条件后再次申请简易注销。

二是简化税务、社保、商务、海关等注销手续。推行税务注销分类处理，未办理过涉税事宜或未领用发票、无欠税等纳税人，可免于办理清税手续，直接申请简易注销。对没有社保欠费的企业同步进行社保登记注销。

三是依托一体化政务服务平台，设立企业注销网上服务专区，推行注销“一网”服务。严格企业主体责任，依法对失信市场主体实施联合惩戒，防止恶意逃废债。采取上述改革措施，企业注销时间将大幅压缩，简易注销时间减少一半。