上海战略所｜旧金山湾区规划2050+对上海大都市圈的启示

旧金山

2024年4月，自然资源部发布的《都市圈国土空间规划编制规程》正式实施，为上海大都市圈深度发展提供了有力支撑。旧金山湾区正在编制“湾区规划2050+”，打造“负担得起、相互联系、多样化、健康和充满活力的湾区”。分析借鉴旧金山湾区跨区发展经验及其制定的新一轮措施，有利于进一步促进上海大都市圈内各级地方政府合作共治，创新构建跨区域的协商共治规划机制，共同推进落实区域重大项目，更好地引导多元主体参与跨区域发展，更深度地推进实施《上海大都市圈空间协同规划》，将上海大都市圈打造为社会主义现代化都市圈标杆。

旧金山湾区的协同发展

旧金山湾区由纳帕、索诺马、索兰诺、阿拉梅达、康特拉科斯塔、旧金山、圣马特奥和圣克拉拉9个县郡组成，面积18040平方公里，2023年湾区约有755万人。从葡萄酒之乡到世界闻名的“硅谷”，旧金山湾区经济发展水平长期以来全球领先。根据《世界湾区发展指数研究报告（2022）》，旧金山湾区人均GDP超过13万美元，位居全球第一，远远超过第二名的纽约湾区，是第三名东京湾区的近3倍，是第四名粤港澳大湾区的6倍多。旧金山湾区在经济上所取得的成就，不仅仅是由于科技创新的蓬勃发展，还有赖于区域内的多中心空间网络构建、多元主体协同治理下的分工合作，以及公共基础设施的统筹建设等支持区域发展关键要素。

（一）多组织协同的地方共治

旧金山湾区不断加深地方政府在实际项目中的合作共治，逐步形成了湾区层面成熟的多组织管理体系。为了更好地开展跨区域工作，湾区创建了众多区域性治理职能机构，尽可能平衡地方政府在湾区发展上的公共利益冲突，并利用组建的湾区政府机构将地方政府在涉及湾区发展公共问题上的行政职权进行了归集使用。其中，重点职能机构主要包括湾区政府协会 ( Association of Bay Area Governments，ABAG)、大都市交通委员会 ( Metropolitan Transportation Commission，MTC)，以及非政府组织的重要协会型治理主体——湾区委员会 ( Bay Area Council，BAC) 。

1945年，旧金山湾区成立湾区委员会（BAC），在全球率先提出了湾区发展理念，首次以“湾区”为发展单元，构建跨行政区域的协调组织机构。在湾区委员会（BAC）推动下，湾区逐步形成了一个包含湾区政府协会（ABAG）、大都市交通委员会（MTC）、湾区空气质量局（BAAQBD）、湾区保护和开发委员会（BCDC）等多组织协调共治机制。值得注意的是，在旧金山湾区协同发展过程中，湾区组织机构仅对具有一定普遍性的领域，如交通、环境保护等进行全面的统筹规划。

（二）多中心的网络空间构建

从整体空间布局来看，旧金山湾区发展以“圣何塞－旧金山－奥克兰”（CSA）三个城市为核心，其他中小城市围绕三个核心城市在空间上进行互通联系，逐步形成紧密联系、相互协同的一体化形态。其中，旧金山市是整个湾区的核心城市，重点打造金融业等现代服务业；奥克兰市位于东湾滨水地带，依托天然资源发展港口经济；圣何塞市是硅谷所在城市，依托湾区斯坦福大学、加州大学伯克利分校等高端人才和先进科技资源，聚焦发展高新技术产业。

为了更好应对湾区空间网络跨界治理的需求，大都市交通委员会（MTC）逐步被联邦政府和加州政府授予更多的区域发展财政权与立法权。根据加州法规（第66500-66536.2）相关内容，大都市交通委员会（MTC）的工作内容已经由完成区域交通规划、地方交通补助金申请等初级职能，发展成为与联合政策委员会其他成员充分合作下的交通规划、土地利用、融资投资、交通投资、环境保护等区域发展的多项重点领域。经过大都市交通委员会（MTC）的努力，旧金山湾区从原本主要依赖高速公路的交通网络模式转变为更加多元平衡的多系统交通网络联系模式。

旧金山湾区当前面临经济复苏的三个挑战

第一，由于疫情对服务业的冲击以及对产供链的负面影响，当前旧金山湾区经济复苏十分缓慢，这直接导致了突出的就业问题。

根据2024年美国劳工统计局发布的修订版数据，湾区9县的就业数据明显低于此前预估数据。此前预估，湾区将在2023年年中完全恢复疫情之前的就业水平，而最新实际数据显示，湾区从未完全恢复，就业率仍较疫情前下降1.1%（约4.6万个工作岗位），主要是由于预测中忽视了2023年第一季度出现的许多科技企业裁员和银行倒闭现象的严重性。根据州就业发展部（EDD）数据显示，疫情以来，旧金山湾区服务业的整体就业岗位仍然在持续减少，但教育、卫生和制造业等有所增长。值得注意的是，技术工作岗位以及办公室文职工作岗位比预期减少得更多，例如，旧金山湾区的信息行业去年减少了2.31万个工作岗位。

图1  疫情以来旧金山湾区的就业变化情况（人数）   资料来源：州就业发展部（EDD）

第二，收入不平等持续加剧。近几十年来，中低收入工人的收入增幅低于高收入工人，高工资和低工资之间的差距随着每次经济衰退而扩大。

自1980年以来，即使在繁荣时期，随着收入的增加，湾区9个县的不平等程度也有所上升。湾区总体收入增长的大部分是由收入最高的家庭获得的。2018年，收入排名第90位的湾区家庭年收入为38.4万美元，而收入排名后10位的家庭年收入仅为3.2万美元。截至2021年，湾区的收入不平等程度也是加州所有地区中最高的。当前，湾区内的奥克兰、旧金山、南旧金山、马林县和圣克拉拉等城市都在探索全民基本收入计划。2021年7月，加州提供了3500万美元用于资助全民基本收入试点，重点支持孕妇和年轻人。

第三，由于近几年疫情因素叠加湾区高昂上涨的房租房价，以及税收和监管等问题，办公楼宇空置率上升明显。

前些年，科技企业的蓬勃发展推动了旧金山湾区办公楼宇的大规模建设，而如今，高科技企业广泛开启了线上办公模式，不需要大面积的办公场所。与此同时，许多科技企业开始选择在美国其他性价比更高的地方扩大发展，逐步减少购买和租赁湾区的办公楼宇。旧金山湾区委员会2023年发布的研究报告显示，2019年，湾区仅有26万居民主要在家线上办公，2021年飙升至120万，增长了近5倍，仅在旧金山市就有46%的居民在家线上办公，而全国同期仅有18%的人在家。随着湾区城市中心的持续空心化，以旧金山市为例，2023年第二季度办公楼宇空置率已经高达32%。在2023年1月湾区收到的216家企业反馈中，38%的企业表示已经在逐步减少或整合办公空间，还有31%的企业表示计划在未来几年内减少或整合湾区的办公空间。由此可见，未来湾区办公楼宇的空置问题可能会持续存在。

“湾区规划2050+”创新发展理念

旧金山“湾区规划2050+”是在“湾区规划2050”基础之上，结合疫情后湾区恢复情况和经济发展趋势制定的具有公共政策属性的区域空间发展规划，由大都市交通委员会 (MTC)和湾区政府协会（ABAG）联合编制。在规划定位上，面向规划实施，明确政策目标并进行经济测算，预估实现目标的成本，同时编制实施方案；在规划范围上，仅针对湾区九县，各项政策与空间发展紧密结合；在规划期限上，更关注近中期规划目标的落实，并定期评估和反馈更新。

（一）聚焦经济、环境、住房和交通四个关键领域

“湾区规划2050+”蓝图将继续整合发展四个关键要素（经济、环境、住房和交通）的战略，为所有人创造一个更公平、更具弹性的未来。

第一，经济发展领域：湾区经济的发展极大地受到利率税率、工资政策、贸易政策、住房政策、交通资金等未来不可控因素的影响。值得注意的是，一方面是各行业在互联网和自动化上的应用，以及线上平台的扩张等可能从根本上改变湾区的就业结构；另一方面，收入分配的不公平会影响区域发展的稳定性。面对诸多不确定性，目前，湾区经济发展规划领域将弹性的经济发展视为必要的转型发展方向，一方面注重提高经济流动性，另一方面聚焦企业工作空间地点的改变。

从具体措施来看，湾区各个地方政府已经开始尝试解决经济不平等问题，奥克兰、旧金山、南旧金山、马林县和圣克拉拉县都在探索全民基本收入计划。2021年，加州提供了3500万美元用于资助全民基本收入试点，重点是支持孕妇和离开寄养家庭的年轻人的项目。

第二，生态环境领域：湾区的环境规划优先考虑保护和改善湾区社区单元的土地、空气和水环境。

在面临不确定的气候变化时，近期、中期和长期战略对于实现公平和弹性的环境领域愿景都至关重要。“湾区规划2050+”将通过保护和更好地利用现有资源减轻气候变化影响、适应危险气候事件、尽量减少自然灾难的影响。首先是要减少来自剧烈灾害的风险；其次是要提升公园与开放空间的可达性；最后要降低危害环境的污染物排放。从具体措施来看，“湾区规划2050+”提议保护洪水高达4.9英尺的地区，高于原本规划中的3英尺，并且要在合作伙伴的支持下积极应对洪水对社区、区域基础设施系统和海岸线生态系统的影响，对海平面上升区域进行进一步分类。提出50多亿美元的财政支持，将湾区原本建筑转化为绿色节能建筑。增强城市绿化投资，确保所有湾区居民能够方便地进入城市公园、绿化步道，包括行道树种植和绿色雨水基础设施，这还将有助于减轻社区内极端高温和暴雨洪水及污染的影响，让居民从城市绿化投资中受益。

第三，住房建设领域：不确定性因素的影响是“湾区规划2050+”在住房领域制定措施的切入点。

在面向未来30年的规划中，自然灾害会影响湾区住房的供应，住房偏好会影响不同区位住房的需求，人口增长与建筑成本会影响住房成本与供需。为实现湾区稳定可负担的住房，尽可能解决这些不确定性问题与障碍，需要通过一系列的政策工具、合作、投资进行区域协同配合发展。

目前，在湾区住房建设规划领域，一是要保护与维护可负担住房；二是要刺激面向各层级收入水平居民的住房建设；三是要创建包容性社区。从具体措施来看，“湾区规划2050+”将在租户保护法的基础上，将年租金涨幅限制在较低水平（4%以内）。建造足够的受地契限制的廉价住房，以填补现有住房缺口，并满足低收入家庭的需求。允许并促进将老旧的购物中心和办公园区改造成面向各种收入水平居民的住宅区。加快实现现状未利用公共土地和非营利机构的未开发土地的再利用，重点满足社区住房和服务需求。

第四，交通联系领域：湾区的交通规划优先考虑区域均等性。尽可能使所有居民都能获得交通系统的有效服务，尤其要调整被当前交通网络边缘化的社区。

为实现区域交通公平的目标，“湾区规划2050+”将更多考虑提升的公共交通服务和提供更安全的步行、骑行条件，同时，交通规划还要尽可能减少温室气体排放。从“湾区规划2050+”交通网络规划落实来看，一是要维护优化现有交通系统；二是要营造健康安全的街道；三是要逐步建设新一代交通运输网络。从具体措施来看，“湾区规划2050+”实施一系列基于使用情况的交通定价策略，例如，根据高速公路拥堵程度进行收费，在以住房和就业增长为目标的地区提高停车费，以缓解交通压力、减少车辆行驶，支持气候发展目标，并将费用再投资于交通系统的完善。

（二）紧扣关键时间节点推进计划落实

为了加强规划战略落实，大都市交通委员会 (MTC)和湾区政府协会（ABAG）联合制定了“湾区规划2050+”四个关键阶段时间表，并且在每个关键时间节点都邀请湾区相关利益方和公民进行公众参与计划的制定。

第一阶段：重新评估发展预期。结合内外部发展因素以及需求与收入预测，重新评估湾区疫情后期四个重点领域的发展环境。例如，近几年疫情影响下公共交通收入紧缩导致的交通运输领域财政断崖式下降，这对公共交通规划发展具有负面影响。

第二阶段：更新的湾区发展蓝图。在上版规划35项发展策略的基础上，“湾区规划2050+”中的新一轮蓝图发展策略会结合新冠疫情对湾区环境的影响，有针对性地细化调整。

第三阶段：确定新一轮实施优先项目和相关行动。“湾区规划2050+”的修订实施将更加聚焦中短期的行动计划落实。大都会交通委员会（MTC）和湾区政府协会（ABAG）将与其他公共机构、非营利组织和私营部门紧密合作，整合吸纳湾区居民、地方政府、公民组织、商业利益、非营利组织和其他利益相关者多方建议，更精准地确定应优先实施哪些措施。

第四阶段：制定最终计划。其中，还包括环境影响报告（一个首选方案和一个替代方案），一项公平性分析报告和一项空气质量合格分析报告。预计2025年底湾区将全面落实“湾区规划 2050+”最终计划及其相关研究报告中的内容。

对上海大都市圈进一步发展的启示

“湾区规划2050+”是在“湾区规划2050”的基础上，结合湾区发展面临的现实问题和最新发展趋势，进行规划措施的细化完善和落实的。旧金山湾区的创新规划发展理念及其实践经验对上海大都市圈跨行政区一体化发展具有重要的借鉴和启示作用。

一是建议上海大都市圈建设规划以未来20—30年为期，深度分析并制定长期的总体发展主线。上海大都市圈规划可以考虑按照发展的重要性、紧迫性以及可操作性，以区域重大项目为引领，制定时间计划，并逐步开展区域协同发展合作事项。在此基础上，还应尽快形成高效的区域协商机制，如举办定期联席会制度，让各省市具体参与到区域发展战略规划的制定实施过程中，引导区域发展要素合理流动，增强区域城市间的良性竞争。

二是上海大都市圈跨越三省一市，要尽快考虑成立上级行政权力组织机构，或形成强有力的区域地方政府合作组织机制机构。旧金山湾区整体位于加利福尼亚州，联邦政府和州政府对湾区的整体规划及内部的各个城市具有较大的发展控制权，如区域立法权，因此发展过程中面临的很多利益冲突能在一个更大的行政主控权下实现区域城市间的良性合作。从国家层面给予上海大都市圈发展一定的区域立法权和行政权，尤其是重点经济发展领域，有利于上海大都市圈率先突破行政壁垒，形成新质生产力。

三是深度分析发展的新趋势、新环境，在“十五五”期间，上海可以考虑聚焦经济、环境、住房和交通四个重点领域。上海大都市圈可以充分借鉴湾区疫情后的发展措施，逐步形成规划实施方案和推进时间表，通过区域协同联动、生态保护发展、公共交通系统和基础服务设施建设等方面的多种措施落地，不断夯实上海大都市圈发展制度基底。

（作者张靓系上海发展战略研究所助理研究员）