美国联邦政府职能的拓展与首都华盛顿的形象变迁

特朗普在参加2016年总统竞选时，喊出了“抽干沼泽”的口号，以彰显自己政治局外人的身份和打击联邦政府腐败的姿态。在四年的总统任期内，不甚了解联邦政府运行机制的特朗普感觉备受掣肘，多次指责所谓的“深层国家”阻挠他政策的实施。今年，再次踏上总统竞选之旅的特朗普团队放出风声，表示一旦当选，他们将以更为熟稔的手腕驾驭联邦政府各机构。而就在刚刚结束的第一场总统候选人辩论中，特朗普指责拜登是个腐败且撒谎成性的政客。

上述片段反映出特朗普及其支持者对联邦政府的复杂情感。一方面，联邦政府成了腐败与庞杂的象征，是必须加以压制的对象。另一方面，联邦政府对政策推行必不可少，应加以了解与驾驭。联邦政府在美国政治与社会中的重要作用是如何形成的？美国社会如何看待联邦政府不断扩张的趋势？这些问题的答案从数部学术著作与影视文学作品中可见一斑。

一、美国内战、联邦政府的扩张与华盛顿的发展

美国建国初期，首都位于纽约。华盛顿的出现缘于美国南北方间的政治妥协，1790年汉密尔顿、杰斐逊与麦迪逊的一次会餐决定了美国未来的首都将位于马里兰州与弗吉尼亚州间的波多马克河岸，而非金融中心纽约。根据法国工程师朗方的设计规划，国会大厦而非白宫将成为这座城市的核心建筑，多条以各州名称命名的宽阔大道从国会向四周辐射开来，象征了国会权威向各州的辐射。自1800年美国联邦政府正式搬迁至华盛顿后，这里的立法与司法判决的确决定了整个国家的命运，但“到内战前夕，联邦政府在全国大部分地区只有象征性的行政存在，其权威取决于各州的同意。”

美国国会大厦

该权力分配所造成的结果是，直至内战爆发时，首都华盛顿的规模依旧乏善可陈。“国会大厦、邮政部大楼、专利局大楼、财政部大楼、总统官邸和史密森学会，尽管距离不近，但一个下午便可以周游一遍”。此外，扩建中的国会大厦与未完工的华盛顿纪念碑附近满是胡乱堆放的材料，使得一切都呈现出杂乱无章的样子。在近旁，“破破烂烂的寄宿公寓，很小的杂货店，毫不起眼的律师事务所，普普通通的餐馆和酒吧，为各部门雇用的1500名职员提供服务”。

面对1861年春南方各州的分离主义运动与迫在眉睫的内战，联邦政府显得虚弱无力、束手无策。除紧急招募的近千人民兵队伍外，联邦政府只能从他处征调八个步兵连来加强首都的防卫。首都民众中不断流传着关于南方军队将从弗吉尼亚州跨河进占华盛顿的传言，而华盛顿以北蓄奴的马里兰州的政治倒向也尚不明朗，首都与外界的铁路及电讯交通一度中断，直至各州团队的陆续赶到方才缓解了人们心中的焦虑，却又造成了后勤方面的混乱，腐败横行。

随着战事的进展，联邦政府逐步理顺了与战争相关的方方面面。军需部门在军列驶近首都时，便已准备好饭菜和行军所需的口粮，并且储备了大量的医疗用品，使得伤病患者也能得到较为及时的救护。妇女在参加救护工作的同时，也投入军火生产中，华盛顿兵工厂内到处闪现着她们忙碌的身影。国会通过了征兵法案，以补充兵员。首都及南方的奴隶制先后得到废除，黑人开始参军入伍。

联邦政府职能的拓展从建筑形制的变化上也可见一斑。财政部大楼得到扩建，陆军部与海军部大楼各自增加了两层，国会大厦的雕塑与绘画工作有条不紊地推进着，扩建的穹顶也趋于完工，连通白宫与国会大厦的宾夕法尼亚大道铺设了供有轨马车行驶的轨道。与此同时，“政府订购床垫、铁床架、五金器具和炉子的合同让很多市民变得富裕起来。兼卖布料的裁缝、马具商、铁匠、文具商和酒店经营者也从这场战争中大发横财。星期六夜晚，宾夕法尼亚大道被灯火通明的商店和宾馆所照亮，寻欢作乐的人蜂拥而来……金钱的富足和对住房的需求抬高了房地产的价格，城里到处都在建造商店和住宅”。

在推动战事进程的同时，国会还通过诸多法案，按照自身的观点塑造着国家的面貌。共和党吸纳了相当一部分先前的辉格党成员，他们在内战前便主张联邦政府通过设立中央银行、提升关税、支持“内部改进”等举措推动国家的发展，只是由于南方政客从中作梗，他们的这些抱负才胎死腹中，抑或半途而废，战时共和党掌握国会大多数席位的优势给了他们以施展拳脚的舞台。绿背美元纸钞的发行尽管仅是一项临时战时举措，但它所具有的公信力改变了先前各州银行滥发货币的混乱状况。“赠地大学”的设立促进了知识的传播，为日后高等教育的发展奠定了基础。《宅地法案》与跨大陆铁路的建设推动了西部地区的开发。

联邦政府在增强自身施政能力的同时，也强化了对被怀疑不忠的人士的打击与对舆论的管控。林肯政府暂停了人身保护命令，以配合国务院和陆军部对嫌疑人的逮捕和关押。在战争期间，超过13000人遭到陆军部逮捕。此外，陆军部还对新闻记者的战事报道进行严格审查，以保守军事机密为名删改新闻报道。这些事例成为日后联邦政府类似举措的先声，无论是二战期间的拘捕日侨行动，还是冷战时期的麦卡锡主义，再到当今的关塔那摩虐囚事件，都与它一脉相承。

林肯总统

二、美国内战后至今联邦政府的强化与华盛顿样貌的变迁

美国内战开启了联邦政府规模扩张的进程，成为此后类似现象的先驱。正如兵力一度高达50万人的联邦军队在首都的一场胜利大游行后解散那样，军事部门的扩张随着战争的结束暂告一段落。然而，国会通过一系列宪法修正案、南方重建法案与老兵抚恤金法案，继续塑造着国家的面貌，同时立法授权印第安事务局承担起越来越多的管理印第安部落的职责。19、20世纪之交进步主义时期的经济与社会立法进一步拓展着联邦政府所触及的范围，涉及食品药品安全、劳工条件、公司竞争等诸多方面。直至20世纪30年代，造访华盛顿的游客无不为国会大厦的气势所震撼，高居国会山的它可以俯瞰整座城市，象征着国会在联邦政府中的核心地位。在1939年饱受欢迎的电影《史密斯游美京》中，初到华盛顿的男主角便为高耸的国会穹顶所折服。

《史密斯游美京》电影海报

与此同时，主要负责国内事务与国际经济往来的行政部门也在这一时期有所扩张。得益于赫伯特·胡佛在20年代任商务部长时期对其余部门事务的参与，他得到了个“商务部部长及其它所有部门副部长”的绰号，新落成的雄伟气派的商务部大楼见证着该部门在当时的权势。在第十四街与宪法大道一带与之比邻的则是相继兴建的采用新古典主义风格的劳工部、农业部、司法部、州际商务委员会和联邦贸易委员会大楼，其与周边的邮政局大楼、国家档案馆和国家美术馆一道，花费达40亿美元之巨。

和上述部门的扩张相比，美国处理外部事务的部门在第二次世界大战前处于相对边缘的存在。第一次世界大战期间，诸多私营企业的高管领取象征性的一美元年薪，充实了急剧扩张的军事管理机构。为了容纳迅速膨胀的雇员队伍，陆军部与海军部在今天的宪法公园与越南战争纪念碑所在地修建了一系列建筑。但该现象在战争结束后回潮，“国务院、陆军部和海军部这几个处理对外事务方面的主要部门拥挤在今天的旧行政办公大楼里，位于白宫另一侧的财政部也就占据了和它们差不多大小的地方”，那些新建的建筑固然承载了陆军部与海军部的不少局署，它们却也不复战时的盛况，后来国务院大楼的所在地雾谷当时还是个黑人贫民区，而波多马克河对岸五角大楼后来占据的地块则是个农业实验站。

罗斯福新政、第二次世界大战及冷战彻底改变了首都华盛顿的面貌。一系列新兴的官僚机构应运而生，“G街、R街、新罕布什尔大道和第21街一带高大古老的褐色大楼被改造成旅馆，等待着加入新政队伍的年轻单身汉入住”。当时新婚不久的林登·约翰逊在首都西北角找到一套两居室的房子，里面只放了一张折叠床。与之相类似，华盛顿新建了许多建筑，以容纳扩张和新设的政府部门：“位于第二十一街的新国务院大楼的建筑指示图上列出了众多负责政治军事事务的局署……跨过波多马克河，参观者便能看到五角大楼。白天时，有两万五千人在此工作。它是庞大国防组织的尖顶，该组织所雇佣的员工几乎占五百万美国政府雇员的三分之二。在弗吉尼亚更远处的兰利，中央情报局的占地面积还要高于五角大楼。在马里兰的米德堡坐落着更大、更神秘且造价更高的国家安全局。”与此同时，主要为军方从事研究工作的承包商则集中在环城高速边上的建筑群中，而日渐程式化与集团化的游说组织则从70年代起开始汇聚在K街。

在此期间，普通民众也越来越多地奔赴首都华盛顿，表达自身的权利诉求，这也进一步显示出联邦政府在美国民众心目中的重要性极大提升。30年代经济大萧条期间，退伍军人向华盛顿进发，期望联邦政府能提前支付他们的抚恤金。美国卷入二战前不久，非裔美国人领袖A.菲利普·兰道夫便以组织向华盛顿进军为要挟，为本族裔争取到了更多参与军事行业工作的机会。二十多年后，马丁·路德·金将华盛顿游行化为现实，迫使联邦政府采取措施，切实保障黑人的投票权利。数年后，风起云涌的越战反对者将华盛顿主要办公和游览区域与五角大楼周边的街道堵得水泄不通。数十年后，女性权利主义者与控枪团体又将华盛顿变成了他们抗议的舞台。

马丁·路德·金在华盛顿发表演说

三、美国社会对联邦政府职能扩张的观感

由于对中央化的权力的不信任与对民间力量的推崇，美国社会对联邦政府的扩张大体上怀有抵触情绪。早在美国内战期间，联邦军参谋长哈勒克将军在写给妻子的信件中称华盛顿为“政治地狱”，首都民众中则盛行着关于在财政部大楼工作的女职员的传闻。1870年，马克·吐温在他的小说中以夸张的口吻描述了一名平民在向联邦政府讨要钱款过程中所费尽的周折。该笔索要源自内战期间商人与联邦政府签署的一份30桶牛肉的供应合同，合同兜兜转转到了该平民手中。为了讨要钱款，他先是拜访了联邦政府的多个部门，最终才找到了应负责此事的财政部。之后他又与财政部内部庞杂的官僚体系多番交涉，目睹了包括“十六位年轻貌美的小姐在屋里记账，还有七位帅气的男办事员在教她们如何记账”在内的诸多怪现象，最终合同的真实性得到了证实。小说的结尾直抒了作者对联邦政府官僚机构叠床架屋的讽刺：“如果一个人能够活得足够长，那么他不妨亲自到华盛顿的拖拉办公室里去追查一件事，在那里花费了许多气力，经过无数次的周折和延误之后，如果拖拉办公室也能像一家大型私人商业机构那样做事巧妙而井然有序的话，那么他就能在第一天找到自己的东西了。”

与此同时，南北双方走向和解所催生的学术研究也在丑化着联邦政府的形象。相关学术作品认为南北双方的政治家对内战的爆发负有同等责任，南方政客固然傲慢无礼，目中无人，北方共和党政治家却也“憎恨奴隶制，热爱权力……认为流点血对联邦来说反而更好。”因此，它给予安德鲁·约翰逊和西华德等调停者以极大的同情，并为杰斐逊·戴维斯充满悲怆之情的离别演说而黯然神伤。与之相类似，共和党激进派被描绘成意在重建问题上“挤压和羞辱南方”，南方重建则被刻画成来自北方的投机“皮包客”与获得解放的黑人大肆贪腐的进程。

19世纪末镀金时代资本力量与政治机器对华盛顿的把控进一步塑造了美国社会对首都的刻板印象。一幅反复为后世所引用的漫画将煤炭、石油、钢铁等行业的托拉斯描绘成参议院的实际控制者。在电影《史密斯游美京》中，男主角之所以被州长选中、递补联邦参议员一职，便在于他淳朴憨厚，被认为易于受政治大佬的摆布。电影虽然并未点出州名，但其中涉及的“杰克逊城”与政治大佬的形象无一不让人联想起数年前当选的密苏里州联邦参议员哈里·杜鲁门，他当年正是在州内大佬汤姆·彭德格斯特政治集团的支持下，先是当选杰克逊县法官，之后进军华盛顿政坛。即使是到他接任总统一职时，大多数人的印象仍是“脾气好、能力差、衣冠楚楚的政客”。

新政与二战则重燃了时人对官僚机构膨胀的厌弃。《财富》杂志将涌入新政诸多管理机构的年轻人描述成“莎士比亚喜剧里的那些小国谋士，他们迎合公爵，油嘴滑舌，在社会动荡里慌乱不安”。颇具影响力的专栏作家沃尔特·李普曼称国家复兴管理局“极度的中央集权和独裁作风引起了人们对美国经济生活中可能出现的官僚主义的厌恶情绪”。二战时期的物价管理局更是使人怨声载道。据尼克松回忆，当时他将在该局的工作视为了解华盛顿政府工作情况的好机会，却发现“其他一些比我学历低还没有我那么久的律师经验的人，却比我高一级”。后来成为杜鲁门总统高级顾问的大卫·劳埃德向他道出了其中的机宜：“搭个小班子，申请要两三个人作助手”，自然便能提升工资等级。到战争结束前，物价管理局“雇用7.3万名全职员工、20万志愿者，办事处遍布至城镇的每个社区”。

尽管存在着上述刻板印象与庞杂的官僚机构所带来的不便，但新政、二战与民权运动切实改变了千百万美国民众命运的事实又是不可否认的。由南方白人、工会、农民与少数族裔组成的“新政联盟”在20世纪30年代至60年代间的大多数时间内把控着美国的政局，肯尼迪总统1961年就职演说中的“不要问你们的国家能为你们做些什么，而要问你们能为你们的国家做些什么”更是点燃了年轻一代投身公共服务事业的热情。在此情况下，即便是新政的反对者也无法全盘否定联邦政府对美国民众生活施加的重大影响，于是便寄希望于有德才兼备者能对其进行改造和利用。在电影《史密斯游美京》中，随着情节的展开，史密斯先是以自身的魅力影响了原本已浸淫华府多年、毫无热情的秘书，之后又以在参议院的连续演说打动了原本僵化腐败的同僚，一如当年同样来自中西部的林肯以“民治、民享、民有”的理念重塑了联邦政府的职能。导演在拍摄此片时肯定不会想到，就在六年后，杜鲁门接过了领导联邦政府从战时向和平时期转换的重任。尽管冷战的兴起致使军事部门不减反增，但杜鲁门以强有力的姿态向军事部门领导宣告他才是发号施令的人。

联邦政府在美国民众心目中总体正面的形象自60年代末开始瓦解。先前艾森豪威尔总统在1960年离任时，便向美国民众警示“军事—工业复合体”所带来的危害，60年代肯尼迪兄弟与马丁·路德·金先后遇刺则成为阴谋论流行的温床。越南战争中政府刻意向民众隐瞒战事现实的作为，与稍后曝出的“水门事件”一道，彻底葬送了联邦政府通过新政、二战与民权运动所建立起的信誉，而联邦政府对女性及少数族裔权利的捍卫也引发了反噬。在此背景下，以强调限制政府规模、削减税率与福利为核心主张的新自由主义大行其道，里根总统的名言“政府不是解决问题的办法，政府是问题本身”广为传布，共和党也于1994年夺回失去近四十年之久的国会众议院多数党地位。

过去二十余年三部广受好评的美国政治剧的立意差异也反映了联邦政府形象日薄西山的现实。1999至2006年间上映的《白宫风云》刻画了总统及其周围幕僚殚精竭虑、谋国尽忠的形象，2012年起上映的《副总统》则以讽刺剧的形式描绘了联邦政府错漏百出的状况，而次年起上映的《纸牌屋》更是将联邦政府的运作简化为一系列黑幕、阴谋与算计。此外，无论是《副总统》中的“女总统”还是《纸牌屋》中的安德伍德夫人，他们的身上都依稀有着希拉里·克林顿的影子，这也是她在2016年总统大选中败于特朗普之手的原因之一，后者以局外人的身份自居，誓言扫除以克林顿夫妇为代表的华盛顿利益集团。

在联邦政府公众形象不断滑坡的同时，美国学界却日渐凸显它在美国历史中所扮演的角色，只不过对其影响的评定也众说纷纭。20世纪80年代，作为对美国学界日益强调社会史与文化史研究的回应，以西达·斯考切波为代表的政治学家开始呼吁“找回国家”，美国史研究中对“国家构建”的考察随之蔚然成风。就内战与重建而言，学界基本上继承并发扬了黑人学者杜波伊斯在30年代《黑人重建》中所提出的观点，认可内战与重建所取得的成就，惋惜联邦政府未能将其贯彻到底。与之相关联，学者们给予共和党激进派以更多同情和理解，剥除了他们身上的“狂热”、“偏狭”与“嗜好权力”标签。但在印第安人事务与移民管理方面，学者们大多认定日益强大的联邦政府凭借着膨胀的军力、复杂的官僚体系、家长制作风与种族主义思想导致了印第安人和移民的悲剧。至于应对历次战争所形成的“国家安全国家”，学者们一方面以“铁十字”等带有贬损意味的称呼冠之，将其类比为近似于纳粹德国的战争机器，另一方面则强调与欧洲国家，美国的联邦政府更依赖与民间力量的合作。换言之，其集权程度远低于欧洲国家，因此仍有可取之处。

Black Reconstruction in America

结语

面对过去一百五十余年联邦政府权力扩张所留下的遗产，共和党和学界一样抱有复杂的心态，这点在黑利身上表现得淋漓尽致。在一次竞选活动中，当被问及美国内战的起因时，黑利避谈奴隶制问题，转而发表了一通关于自由限度的言辞。实际上，倘若从自由的角度来理解美国内战，其核心议题无非是奴隶制向西部拓展的“自由”是否应受到联邦政府的干涉，保守主义者对此问题的答案显然是否定的。可另一方面，他们又不得不接受联邦政府规模业已扩张的事实，并认为黑利长年混迹政坛的建制派身份有助于她更好地驾驭联邦政府，同时不至于在施政，尤其是对外政策方面过于偏离政府的既定轨道。然而，大多数共和党选民目前仍旧相信特朗普的“非建制派”形象与他关于肃清华盛顿弊端的承诺，他有极大概率成为共和党总统候选人，而正如本文开头所提及的那样，特朗普团队表示，他一旦当选，便能以更有效的方式管理联邦政府，革除其弊端。

但无论特朗普将对联邦政府动多么大的手术，过去一百五十余年的风雨变迁已经给首都华盛顿留下了深刻的印记。除了上文提及的各种建筑外，一系列纪念碑也在充实着这座城市的景观，同时记录着联邦政府的沧海桑田。林肯雕像端坐在大理石基座上，遥望着华盛顿纪念碑，其间分布着二战、朝鲜战争与越南战争纪念碑。在波多马克河边，富兰克林·罗斯福披着海军斗篷，在他爱犬的陪伴下，静静地凝视着这座为他的政策所改变的城市，马丁·路德·金则矗立在纪念碑顶端，目光如炬。跨过波多马克河，曾是李将军地产的阿灵顿公墓埋葬着数以万计阵亡或病故的士兵，肯尼迪墓地前的火焰不分昼夜地熊熊燃烧着，仿佛仍在感召着新一代年轻人投身公共服务。