战争制动阀引发人道主义危机——为什么经济制裁无法阻止冲突升级

21世纪，经济制裁的魅影笼罩全球。它是国际冲突的重要表现形式，也可被视为战争的替代品。这一胁迫性工具有着悠久的历史：伯罗奔尼撒战争前夕，雅典对麦加拉实施贸易禁运，禁止麦加拉的船只进入雅典港口和市场，同时禁止雅典公民与麦加拉人的贸易往来；拿破仑战争时期，法国与英国的封锁与反封锁措施，限制了欧陆与其他地区经贸交往；1807年杰斐逊的《禁运法案》，禁止美国船只与所有外国港口的贸易，以此来保护美国的中立权。

在尼古拉斯·穆德的《经济制裁：封锁、遏制与对抗的历史》一书中，经济制裁又被称作一种威慑，“和冷战时期的核威慑如出一辙”。（第5页）当然，经济制裁并不像核武器那样具有即时的破坏性，但对于20世纪上半叶的民众而言，制裁意味着物资短缺、长期的饥饿、营养不良以及医疗用品匮乏。因此威尔逊总统在1919年断言，一国“被禁运之时，即为其投降之日。”纵观《经济制裁》全书，作者力图回答以下几个问题：为什么制裁没有阻止冲突升级，也没能阻止第二次世界大战的爆发？（第32页）制裁是避免战争的工具还是战争的工具？经济制裁是如何在第一次世界大战后的30年登上历史舞台，并逐步发展为我们当今所认识的这一阶段的？上述问题指向了一个根本性问题——经济制裁能否让世界变得更安全？答案必然是否定的。经济制裁很少能取得理想效果，其目标较容易规避，而影响往往落在无辜的平民身上。制裁改变了战争与和平之间的界限，（第4页）使经济上的脱钩与政治上的对抗成为常态。穆德的《经济制裁》出版于俄乌冲突爆发前的一个月，西方对俄罗斯的贸易、金融与人员制裁，使经济制裁及相关研究再次成为公众舆论的热点。

《经济制裁：封锁、遏制与对抗的历史》

作为战争制动阀的经济制裁

穆德主张，现代意义上的经济制裁起源于第一次世界大战期间协约国对中欧实施的封锁。这场长达四年的封锁最终导致约30~40万中欧平民以及约50万土耳其人死于物资匮乏和疾病。无论是协约国还是同盟国都相信，是封锁赢得了战争。因此，战胜方将制裁运用到了战后国际新秩序的塑造中，使其成为和平时期的“惩罚”工具。《国际联盟盟约》第16条规定，针对成员国违反盟约而诉诸战争的行为，“将立即被视为对所有其他联盟成员国犯下了战争行为，成员国特此承诺立即切断与其所有贸易或金融关系，禁止其国民与违反盟约国家国民之间的一切交往，并阻止违反盟约国家国民与任何其他国家国民之间的一切金融、商业或个人交往，无论该国是否为联盟成员”。国联试图将制裁制度化为一种积极的政策工具，而法律的强制性赋予了集体制裁以威慑力。在和平时期针对违规国家使用经济制裁，除了可以防止新战争的发生，还能惩罚、威慑和试图改造对方政府。 

那么，作为战争制动阀而登上国际舞台的经济制裁，实现了其目标吗？在某些地区，它确实取得了成效。1921年11月，南斯拉夫军队入侵阿尔巴尼亚北部，试图通过武力实现其领土要求。在阿尔巴尼亚的呼吁下，国联派遣调查委员会到冲突地区评估局势。英国首相劳合·乔治威胁称，如果南斯拉夫政府拒绝接受国联调查，有必要对其实施经济制裁。在国际压力下，南斯拉夫同意撤军，战争很快结束。四年后，希腊与保加利亚发生边界冲突。希腊军队入侵保加利亚，导致两国关系紧张。国联迅速做出反应并向希腊施加制裁压力，最终希腊撤军，冲突得到解决。

国联以威慑制裁的方式强势介入军事冲突，“证明国际主义者的期望——即经济武器具有真正的、强大的威力”。而它之所以在上述案例中奏效，主要基于三点，一是世界经济网络的织就使得各国相互依存关系加深。比如德国能够在全球贸易中获取其自身不具备的锰资源，并通过以伦敦为中心的全球金融系统支付费用。二是制裁的正当——惩罚侵略罪行，可以在一定程度上动员社会各部门的参与。三是被制裁者体量较小，无法与国联背后的英法力量相抗衡。

20世纪20年代国联处理巴尔干半岛危机的经历，使得经济武器的威慑力“声名远扬”。但是在美、苏未加入国联的情况下，制裁到底能发挥多大的作用？一旦强大到足以挑战国联秩序的国家出现，制裁威慑乃至制裁行动本身能够起效吗？

作为战争催化剂的经济制裁

经济制裁是否能起效，取决于多重因素，比如集体制裁时成员国的团结程度、单边制裁时国内社会的民意、制裁措施的严厉程度，被制裁国的内部经济状况等。尤其是第一点，参与国的政治意愿和执行力相当重要。在一个经济上相互依存的世界体系里，除非大部分国家参与制裁，否则制裁就没办法维护国际安全。（第199页）1923年意大利轰炸希腊科孚岛时，英法担心意大利采取报复措施而不愿升级制裁手段，当时世界第一大经济体美国则保持中立。英法一系列瞻前顾后的举动不仅鼓励了墨索里尼的扩张行动，也使“经济武器”的使用效能大打折扣。

《经济制裁》一书的后半部分深入剖析了德国、意大利和日本对制裁的反抗，以及这些经济制裁如何演变为第二次世界大战的催化剂。理论上，经济制裁可以阻遏国家的侵略行为。然而，若制裁不坚决或力度不足，侵略者可能宁愿承担短期经济损害，也愿意冒险追求长期战略利益。此外，经济制裁本质上是一种长期性的工具，需要一定时间才能显现效果。1935年意大利入侵埃塞俄比亚时，国联启动了第16条机制，58个成员中的52个对意大利实施了制裁。他们不仅禁止向意大利出口关键物资，还试图切断意大利的外汇获取途径。这是一战后第一次规模如此庞大的经济制裁。对此，意大利对内采取严格的配给和通货紧缩政策，对外依赖德国经济的支持和援助。对制裁的恐惧和对“抵抗封锁”的追求，进一步激发了意大利的扩张主义。颇具讽刺意味的是，希特勒和墨索里尼都将经济制裁视为战争前奏，而英法仍抱持制裁可以防止战争的观点，“这种形式的经济战非但没有维持和平，反而加剧了20世纪30年代的紧张局势，鼓励了紧缩和自给自足，限制了较小的国家，但对意大利等较大的专制国家产生了反作用”。

无独有偶，日本于1941年12月偷袭珍珠港的重要原因在于美国对日本的禁运政策。1940年7月，罗斯福签署《出口管制法》，授权总统许可或禁止出口必要的国防材料。据此，美国禁止向日本出口飞机、飞机零部件和其他相关技术设备。1940年9月，美国加大了禁运范围，禁止向日本出口钢铁和废金属。1941年7月26日，美国宣布冻结所有在美的日本资产，一个月后，全面禁止向日本出口石油及相关产品。石油禁运对于日本来说是最具毁灭性的制裁之一，“与经济压力做斗争的日本”，最终以不宣而战的方式试图打破美国的封锁和制裁。

罗斯福总统宣布全面禁止向日本出口石油及相关产品。图片来源:https://www.newspapers.com/article/the-los-angeles-times-president-cuts-off/37356803/ 

总之，二战的历史经验显示，当一国正在经历由制裁带来的经济崩溃或大规模社会动荡时，极端团体很可能孤注一掷，引起更大规模的战争行动。这就是为什么穆勒在《经济制裁》书里强调，经济制裁是帝国主义和帝国主义竞争中的一个重要方面。（第31页）在某种程度上，经济制裁的尽头不是争端的偃旗息鼓，而是双方滑入战争的深渊。

经济制裁——对美国霸权行径的再思考

当军事手段过于激烈，而外交抗议又显得力度不足时，经济制裁往往会成为执政者的选择偏好。自第二次世界大战结束以来，经济制裁日渐发展为国际冲突中的常规“武器”。美国继英法之后，频繁挥舞制裁之剑，成为全球最活跃的制裁实施者。据美国财政部估计，过去20年来，美国的经济制裁使用频率增加了约900%。美国借助其在经济、政治和文化方面的强大影响力，通过经济制裁手段“惩处”那些不服从或可能对其构成威胁的国家，旨在迫使这些国家的政权或政府改变行为。而美国之所以善用经济制裁这一“武器”，在穆勒看来主要基于三大支柱：拥有独一无二的军事优势，发挥关键作用的货币与金融市场，以及高举意识形态大旗。（第471页）即使在后冷战时代，这些支柱仍然矗立，并且经济制裁的形式相较于20世纪上半叶还有了新的发展和变化。

第一，鉴于全面经济制裁的代价高昂，因此大多数经济制裁是选择性的，仅涉及一种或几种领域。另外，美国善于将金融制裁与贸易制裁相结合使用，以发挥制裁的最大综合效应，如封锁目标国资产、制约其金融业务，增加跨境支付难度以削弱其贸易活动等。尤其是特朗普执政期间，在“美国优先”思想指导下，频繁动用金融制裁作为实现其政治外交目标的关键手段。

第二，集体制裁和单边制裁交替使用。近年来美国的单边经济制裁使用频率更高，如针对古巴、阿富汗、伊拉克、叙利亚的单边经济制裁，在一定程度上削弱了古巴的经济，减缓了利比亚和伊朗的投资等。然而，制裁却导致了一系列人道主义危机的出现，如百万委内瑞拉人逃离家园，数以万计的儿童面临饥饿风险等。

第三，虽然经济制裁的数量激增，但成功率却急剧下降。彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics）刊文表示，“自1970年以来，在美国实施的单边制裁案例中，只有13%达到了外交政策目标……经济制裁每年正以1500亿至1900亿美元的潜在出口成本，对美国造成损失。这反过来又意味着在相对高薪的出口部门失去了20万个或更多的工作岗位”。随着时间的推移，经济制裁一般会失去效力，因为目标国可以找到其他替代供应商和融资来源。例如伊朗政府抬高油价，所获收益甚至超过了美国政府施加的任何制裁。还有不少经济制裁的反对者指出，制裁会加剧其他国家的反美情绪，阻碍世界贸易组织的正常运行。

如今，经济制裁的影响已不仅局限于经济层面，更演变为一种涉及政治、文化和社会的广泛表达。然而，在经济全球化紧密相连的时代，依赖封闭的、孤立的手段实现政治目的，其实际效果终究有限。