“没有围墙项目”的突围和挑战：冲突下对缅援助中的“中国方案”

据中新社报道，缅甸掸邦、曼德勒省近日爆发新的冲突。与此同时，自今年4月以来，缅甸经历了罕见的极端高温天气，给农业生产造成极大影响。冲突叠加气候风险、经济衰退，缅甸的状况引发持续关注与担忧。

当地时间2024年4月25日，缅甸仰光，天气炎热，妇女们撑着伞走在阳光下。南亚和东南亚部分地区出现极端高温天气，促使有关部门发出健康警告。视觉中国 资料图

联合国开发计划署（UNDP）今年发布的最新《人类发展报告》指出，发展进程不平衡，世界上最贫穷的国家被抛在后面，加剧了不平等和全球范围内的政治两极分化。报告呼吁提供新一代的全球公共产品，建议补充对低收入国家的人道主义援助和传统发展援助等。

长期以来，国际非政府组织、联合国机构和双边捐助方一直活跃在缅甸，为当地人道主义和发展项目提供支持。脱贫减贫也是中缅合作的重要领域之一，2017年11月，中缅双方签署了中国援助缅甸减贫示范合作项目实施协议，中国派出专家组开展基础设施建设、社区公共服务、产业发展、村民能力建设等活动，为缅甸减贫提供示范。今年6月28日，在第16届中国-东盟社会发展与减贫论坛上，缅甸合作与农村发展部部长表示，坚信中国成功消除贫困的经验能够为缅甸实现农村可持续发展和消除贫困这一目标提供有益的借鉴。

然而，过去几年，新冠疫情和缅甸政局影响导致物资、药品难以运抵当地，给国际援助的落地带来很大的困难。

在重重挑战中，中国对缅援助依然在推进中。据新华社报道，中国援缅疾控中心和医护培训中心在6月竣工并移交给缅方，中国疾控中心还同缅甸卫生部签署了合作谅解备忘录，双方将在中国援缅疾控中心共同建设“国家级热带病国际联合研究中心”，为中缅双方加强疟疾、登革热等传染病联防联控发挥作用。

对缅援助是中国为国际社会提供全球公共品的一个缩影。由中国农业大学国际发展与全球农业学院发布的《中国式现代化的世界意义：中国如何贡献全球公共品体系转型》介绍，中国提供了内容丰富、形式多样、机制创新的新型全球公共品，其中减贫、农业、卫生和气候等是当前触及全球最脆弱性国家和人群的四个最为关键性领域。中国在全球公共品体系中的作用不断凸显，逐渐成为全球公共品体系的新兴贡献者、创新推动者、未来新框架的引领者。

挑战中的中国方案

缅甸是东南亚疟疾高负担国家，根据世界卫生组织发布的《世界疟疾报告2023》，缅甸总人口5340万，其中近 3200万人面临疟疾风险，2022年该国疟疾病例总数为157533例。2019年至2022年间，由于缅甸政治和社会不稳定，当地疟疾病例增加了近7倍。

疟疾是一种由疟原虫引起、蚊子叮咬传播的急性传染病，世界卫生组织2021年6月宣布中国通过消除疟疾认证，但是云南与缅甸接壤，有1970公里的边境线，传染病跨境传播并不少见，这是一个唇齿相依的问题。

早在2005年，在国家卫健委和云南省卫健委的支持下，云南省寄生虫病防治所便开始承担并实施国家“中缅边境地区疟疾联防联控项目”。2018年，中国在缅甸、老挝、越南、柬埔寨和孟加拉设立5个国家级联络办公室和20个省级联合工作站，通过开展疟疾和登革热病例监测、防控技术交流、人才培养、联合调查和科研等建立起疟疾和登革热等虫媒热带病联防联控合作机制。

据中国疾病预防控制中心消息，今年6月在第八届中缅疟疾消除与传染病合作研讨会上，缅甸卫生部副部长埃吞指出，尽管缅甸疟疾防控取得了显著成果，但在边远和服务不足地区仍面临挑战，与中国合作对于应对这些特有挑战发挥了关键作用。

通过几代中国科研工作者的不断努力，青蒿素、药浸蚊帐和“1-3-7”工作模式等抗疟“中国方案”不断涌现，为全球疟疾防治做出了重大贡献。除了药物研发，中国已成为药浸蚊帐的主要生产国，还探索总结出“1-3-7”工作模式（即确诊后1日内完成疫情报告，3日内完成病例复核和流行病学个案调查，7日内完成疫点调查和处置），已被正式写入世界卫生组织技术文件，向全球推广应用。

但中国政府对缅甸的官方援助项目也一定程度上受到了冲突的影响。据中国国际扶贫中心的消息，2014年时任中国国务院总理李克强在东亚合作领导人系列会议上宣布，在缅甸、老挝、柬埔寨三国开展减贫示范合作。减贫示范合作一期项目完成后，在2020年第23 次东盟与中日韩（10+3）领导人会议上，中方提出愿意实施“东亚减贫合作倡议二期”项目，实现地区协调发展。

作为离缅甸最近的中国省份，东亚减贫示范合作技术援助项目（缅甸部分）由原云南省扶贫办负责。从2018年至2020年，项目实施期间原云南省扶贫办派遣了3批13人次长期专家驻缅甸工作。问及二期项目的推进情况，云南省乡村振兴发展与合作中心副主任杜菁菁对澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，目前老挝和柬埔寨已经完成了二期项目的前期调研，缅甸项目原计划去年启动，但是因为该国政局，以及边境还在爆发一些冲突等原因，缅甸的二期项目还没有启动。

“没有围墙的项目”

据驻缅甸联邦共和国大使馆经济商务处消息，东亚减贫示范合作缅甸项目自2018年2月启动，为埃羌达和敏彬两个示范村实施了道路、饮水工程、社区发展中心、学校教学楼、卫生室等民生工程“硬设施”，也开展了种植养殖培训、社区环境治理等经验分享“软合作”。

云南省乡村振兴发展与合作中心二级调研员许雯莉介绍，东亚减贫示范合作主要借鉴了我国扶贫开发“整村推进”的扶贫模式，直接深入到最基层的社区农户，项目活动包括基础设施、公共服务、生计改善。

项目初期，许雯莉作为专家组成员去到缅甸时发现，当地已经有很多不同类型的海外援助项目，比如世界银行、国际农发基金等国际组织，也有日本、韩国等双边政府的项目，不同项目呈现出不同的合作模式和特点。

“前期我们要落实项目时，很多项目活动缅甸方面觉得很难实施，他们更习惯于自己熟悉的模式。而且不同于老挝和柬埔寨，缅甸国家规定外籍人员不能在村庄留宿，中方专家在项目村工作的有效时间有限，而且基本由缅方陪同，加之语言翻译的问题，很少有机会与老百姓进行有效交流。相比之下，其他援助项目人员可能因开展项目时间长，更易进村开展工作。”许雯莉说。

西方国家以及日本、韩国也在缅甸投入了大量援助。据日本驻华大使馆3月14日的发布，日本自缅甸政变发生后立即实施人道主义援助，今后也将继续实施各样支援，以帮助到尽可能多的人。

《中国援外乡村减贫项目操作指南》中提到，中方专家在缅甸开展可行性研究调研时，缅甸国家规定外籍人员不能在村庄留宿，中方专家需要每天往返县城和项目村;另外由于当地没有村庄示意图，需要中方专家骑摩托车拿着GPS亲自测量绘制。这些问题都耗费了专家们大量非专业工作时间。

进入到缅甸项目实施阶段也遇到很多问题，比如修建村小学，缅方倾向于由自己设计。此外，双方对附带工程的设计标准、设计规范等都存在较大分歧。经过反复磨合和沟通，缅甸一期项目终于在2020年完成。

参与缅甸项目的中国国际扶贫中心的官员指出，以前一些援外项目，就是带着一笔钱，带上中国工人，找个地方，用围墙围起来，关着门做，做完了一交钥匙就完事了。这次不一样，做的是一个“没有围墙的项目”，让缅甸的官员、农户尽可能参与进来。“虽然这样做可能推进得慢一点，会牺牲一些效率和速度，但在和当地人的互动中，就把我们在国内成功的整村推进、精准扶贫的经验和理念推广出去了。”

全球公共品面临地缘政治影响

在缅甸，包括各国政府、国际机构和非政府组织以不同的方式开展援助，却未能实现高度的协调与合作，甚至存在竞争。对此，中国农业大学文科资深讲席教授、国家乡村振兴研究院常务副院长李小云对澎湃新闻表示，全球公共品现在面临最大的一个问题，就是地缘政治的影响。

由中国农业大学国际发展与全球农业学院发布的《中国式现代化的世界意义：中国如何贡献全球公共品体系转型》中提到，全球公共品面临治理赤字，不同国家间存在利益诉求多元化，导致全球公共品的治理常常出现低效化甚至失灵的情况。由发达国家、新兴国家，以及非国家行动者主导设立的许多小多边、跨区域机构及平合机制，某种程度上加剧了全球公共品治理的碎片化。

李小云认为，在应对全球挑战时，要让全球公共品的治理尽可能脱离地缘政治。他表示，越来越多非政府非国家条约形态、非国际组织形态，比较强调通过技术创新来解决问题，比如全球疫苗和免疫联盟、非洲革命绿色联盟，这些类型的组织越来越在全球公共品的生产提供方面发挥作用，这是一个很重要的新形势。

美国经济学家保罗·萨缪尔森最早于20世纪50年代，在经济学的范畴内系统提出公共品的概念，经过近50 年的发展后，尤其经由一系列国际组织，包括联合国开发计划署和世界银行等的推动，全球公共品的概念应运而生，这是在全球范围内具有消费的非竞争性与非排他性的物品，其收益可以延伸至所有国家、人民和世代。如1992年签订的联合国气候变化框架公约、1993年设立的国际消除贫困日、1995年成立的联合国艾滋病规划署等，都属于全球公共品。

新冠疫情暴发在一定程度上再次凸显了全球公共品的重要性，联合国秘书长古特雷斯曾呼吁疫苗应成为全球公共产品，中国也一直在履行将疫苗作为全球公共产品的承诺。全球公共品的内容形态不断丰富，格局从传统的北方主导供给转向多元供给，这也推动了全球公共品治理新的机制的形成。