“深汕”路在何方？到底要做什么！不做什么！

12月16日上午，深圳市深汕特别合作区党工委、管委会正式挂牌。外界的看法是：此次揭牌真正意味着合作区自此由深圳、汕尾两市共管转为进入深圳全面主导的时代。

深汕特别合作区位于广东省东南部，汕尾市海丰县西部，2011年广东省委、省政府批复《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》，正式设立深汕特别合作区。

深汕特别合作区范围：汕尾市海丰县鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇，总面积468.3平方公里，可建设用地145平方公里，海岸线长42.5公里，区内常住人口为7.1万人。

截至2018年11月中旬，深汕特别合作区城区已供地产业项目67个，61个来自深圳，全部达产后预计年产值超610亿元，预计年税收约53亿元。其中，13个竣工投产、31个主体施工。起步区已初步形成电子设备及电子产品制造业、大数据产业、新材料产业、新能源产业等集群。

今年5月22日，隆中对策智库就发表了《对话金心异：深圳人可以开始想象"深汕新区"了吗？》一文，有心的读者可以查看（微信公号：隆中对策智库）历史消息。

以下为隆中对策智库（下面简称隆中对策）与知名经济学者、深圳市人大代表金心异先生半年前的对话内容：

“深汕”目前的制度调整

隆中对策：深汕为什么挂牌推迟？究竟是什么原因拖到现在？是有什么没想明白的事情吗？还是在人事方面颇感踌躇？还是有更复杂的原因？

金心异：6月份看到深圳大学一位著名宪法学教授应邀去深汕调研，我忍不住猜想，难道是有关键性的法律问题没有解决吗？

我们要追问深汕目前究竟面临什么样的问题？

原来"深汕特别合作区"的瓶颈，是深圳市不能对合作区负完全责任。没有完整的权力，不能负完整的责任，因此不可能全力以赴做好它。

这次调整后，是深圳市获得了几乎完整的权力，可是未进行行政区划调整。从法律上来说，这块460多平方公里的国土，仍然是汕尾市海丰县管辖下的4个乡镇的国土。可是经过广东省政府的委托授权，行政管理的权力转移到了深圳市政府的手里。

我们不知道，广东省政府是否有权力将其行政管理权力范围内的某一个城市的国土，她的行政管理权力，划转到它所委托的另一个城市的政府？如果广东省政府没有这个权力，广东省人大有没有这个权力。还是说必须中央政府，甚至是全国人大才有这个权力？

我觉得这里面可能真的有点问题。宪法好像也没有对此作出明确规定。宪法对国家的行政管理体制有似乎不言自明的规定，对中央、省（直辖市、自治区）、地市州盟、区县旗，对行政管理的层级有规定，但对地方的国土与国民，其管理权，似乎是不言自明，但也没说谁有权将之转移。

"深汕"跟江阴-靖江工业园区还不一样。后者不涉及到靖江市的人民由江阴市来管理的问题，人民置换出去了，只是60平方公里的土地由江阴市管理。但是现在的"深汕"，里面有4个镇7万多汕尾市海丰县户籍的国民，是否也要转移到深圳市政府来管理？似乎是必须的事情。

可是这7万多人，他们是汕尾市海丰县居民的一部分，他们的政治权力在海丰县人民代表大会和汕尾市人民代表大会来体现，他们是否可以改为在深圳市人大来体现？

所以这是第一个问题：汕尾市海丰县的7万多居民获得参与深圳市的政治生活的权力，在深圳市获得与落实选举权和被选举权。

背景补充：11月13日至14日，广东省司法厅党委委员、副厅长王光辉与广东省人大常委会法工委、深圳市法制办、广东外语外贸大学区域一体化法治研究中心相关人员组成调研组，前往深汕特别合作区就《广东省深汕特别合作区条例》的立法进行调研。

据悉，《广东省深汕特别合作区条例》是《广东省人大常委会2018年立法工作计划》预备项目，也将是深汕特别合作区未来的"基本法"。今年6月20日，《条例（草案送审稿）》经深圳市政府六届127次常务会议审议通过，6月28日经深圳市委六届第138次常委会会议审定通过，并于7月由深圳市人民政府报送广东省政府。

金心异：这个问题似乎比较容易解决。因为我国的政治实践似乎已将国民的政治权力与户籍脱钩。

比如说，深圳市现在实际管理的2300万人口中，户籍人口只有430多万。其它1800万非户籍人口，他们若想在深圳实现他们的选举权和被选举权，只需要一纸个人声明，宣布放弃其在他户籍所在地的政治权力即可。

这个问题很有意思。也就是说，深圳市人大及其产生的深圳市政府，可以对不是其辖区户口的1800万国民，负政治责任并行政管理的职责。而且中央政府似乎明确了，这些流动人口的公共服务，由流入地负责。

但是"深汕"现在需要面对的是，深圳市人大及其产生的深圳市政府，现在要将其管辖权延伸到其行政区划范围之外的汕尾市海丰县的460多平方公里土地以及7万多名国民。这件事是广东省即可授权，还是必须由国务院或者甚至全国人大才能批准？

如果是行政区划调整，要把这4个镇划给深圳市管辖，那很简单，只要国务院同意，民政部批准，即可将之转移。但是现在不调整行政区划，却把行政管理权力转移了。这就要问清楚：什么叫"行政区划"？行政区划与行政管理权力是否可以分离？

隆中对策：是的，外界很多人并不清楚中间的区别关系。

金心异：这个问题衍生出来的第二个问题就是：这7万多海丰县居民可以获得深圳市户籍吗？这其中的可能上千名干部，可以由深圳市公务员管理局来管理吗？

因为显然深圳市公安局准备接管"深汕"的治安管理及户籍管理。但是他们有没有合法的管辖权呢？

如果深圳市公安局接管这7万多居民的户籍管理，是否就意味着这7万多人获得了深圳市户籍呢？他们是否可以即时享有与原来430万深圳市户籍人口相同的福利待遇呢？

治安管理不是问题，户籍管理是个问题。这涉及到法律身份。当然还有民政局的管理问题，跟公安局的户政管理的性质类似。

第三个问题是法院和检察院的管辖权问题。这个问题同样是人民代表大会的管辖权问题衍生出来的。还有监察委的管辖权问题。

公安局相对可能还简单一些。法院和检察院可能会复杂一些。当然，如果你不当这些问题存在就这样省政府一纸公文就把这些权力划转了，运转起来也不是问题。因为你只要一切都当做这4个镇的行政区划已经调整为深圳市管辖，运作绝对可以十分平顺。

就像原来深圳市设置的4个新区一样，虽然行政区划没有调整，但龙岗区事实上已认为自己失去了对大鹏半岛的行政管辖权，已转移到了大鹏新区管委会。大鹏新区管委会也自认为自己是和龙岗区政府平行的一个行政权力。

运转正常而且平滑，似乎没有问题。可是一开人大会，问题就来了。原来新区毕竟还是在深圳市的范围内。深汕这件事要复杂一些，因为跨了两个市。

宪法学家能解决这个问题吗？

总体上，跨行政区的新区体制，涉及到国土与国民的法律管辖权问题。分别牵涉到宪制（人民代表大会制度）、行政管理、司法管辖权（公检法）三方面。

而且，干部这一块，倘若深圳市委组织部不接收原有干部是不可想象的。不可能由汕尾市委组织部继续管理"深汕"的干部，何况"征地拆迁"等问题需要这些干部，深圳市派去的干部根本搞不定。

转为深圳市干部，就有一个福利待遇是否与深圳市原来各区干部看齐的问题。好在这批干部数量并不大，解决起来应该不会很困难。问题是也要看新区是什么样的财政体制。也要考虑他们的待遇提升后会不会在汕尾市引起骚动的问题。

财政体制，一是市区两级分税的问题，也是预算体制问题。（预算制度上次已谈过了），分税制，估计在"深汕"的建设期，会采用比大鹏新区更优惠的分税比例。大鹏新区是新区留91%左右，市里只拿走9%左右。其它基本建设问题也不同于老的行政区；我估计"深汕"会更加优惠。

估计在头几年，深圳可能是头10年，"深汕"区内的地税收入全部留区，市里一分不拿。不但不拿，"深汕"的基建、民生服务，还要市财政大量转移支付。

"深汕"的体制选择

隆中对策：背后牵涉到这么多的制度条件，有没有更好的方式解决？或者说您认为最好的解决方案是什么？

金心异：以我之见，事情与其令它越来越复杂，不如让它越来越简单。

这件事情最简单的解决办法，就是直接把这4个镇460多平方公里、7万多人，直接在行政区划上调整为深圳市辖区，变成深圳市的第10个行政区。一了百了，不拖泥带水。否则你还得解决上述法律问题，再怎么变通也只能扭来扭去扭成麻花。还不如快刀斩乱麻。

我不知道为什么不这样做，到底是谁在扭扭捏捏。是广东省政府不愿意给呢？还是深圳市政府不愿意接受呢？

都已经把全部的管理权限都给深圳市了，广东省政府为什么不愿意进行行政区划调整呢？我觉得逻辑上讲不通。同样，都已经把全部的行政管理权力拿到手了，又为什么不肯接受行政区划调整呢？逻辑上同样讲不通啊！

是因为时间和程序吗？行政区划调整需要一些时间走程序批准？

是因为这个迟迟不挂牌吗？不知道挂什么牌子吗？还是，新区与行政区，就需要派不同的主官吗？

我想，如果想明白了怎么做，人事问题就不是问题。深圳局级干部里面人才济济，不至于找不到一个合适的人。所以我还是猜测可能仍然没有想明白"深汕"怎么做。

隆中对策：您认为具体该怎么做？深圳“新区”算成功吗？“深汕”体制该怎样选择？您前面也谈到最好是行政区划调整，可以再详细谈下。

金心异：从体制选择方面来看，"深汕特别合作区"体制已经破产；接下来有三个选项：1、深圳市完全主导的"纯经济功能区"体制，也就是"江阴-靖江工业园区"体制，在市内类似的是"前海深港现代服务业合作区"体制，或者甚至"深圳高新区"体制。

经济功能区体制其实已被弃选，因为省政府把"深汕"的行政管理权、民政管理权、司法管辖权都委托给了深圳市，这意味着已不可能选择"纯经济功能区"体制。

事实上，纯经济功能区体制比原来的"合作区"体制没有多少改进，仍然不能解决原来"合作区"面临的困境。

2、新区"体制类似于现在的"大鹏新区"体制，由深圳市人民政府设立派出机构"新区管委会"，另外平行设立党工委作为领导机构。

新区体制在深圳实验了11年，深圳市政府对其进行了评估，结论似乎是：新区的体制难以为继。如果新区体制在深圳被认定是不成功的，那么在深汕再设"新区"就不符合逻辑。

硕果仅存的大鹏新区的体制会保留吗？现在是个未知数。在光明设行政区之后，大鹏新区的走向可能会逐渐清晰起来。之前传说中的版本，将大鹏新区并入盐田区，这种可能性仍然存在。如果是这样，再设"深汕新区"是什么逻辑？

如果设"深汕新区"，较之原来深圳市域内的新区，更增加许多法律问题。

3、直接进行行政区划调整，将"深汕"这460多平方公里直接划入深圳市的行政管辖范围，不再由汕尾市海丰县管辖。我认为应该直接选择这个选项。

“深汕”应该做什么？

隆中对策：直接进行行政区划调整，是否会复杂或者说目前时机不成熟？

金心异：我认为，最佳选择是直接进行行政区划调整。既然省政府对这一选项是支持的，深圳市就不必再瞻前顾后，而应该勇挑重担。

直接划入深圳市行政管辖，设立行政区，直接免除了第二部分谈到的法律困境。

当然这需要国务院批准。如果广东省委省政府和深圳市委市政府都同意，中央应该不会反对。所需的只是民政部走程序的时间问题。在民政部走完程序之前，可以提前进行筹备工作。

如果设立深圳第十个行政区，名字可以叫"红海湾区"。如果划归深圳市之后，我建议在"红海湾区"进行大胆的、一步到位的行政管理体制改革。

隆中对策："红海湾区"这个提法第一次听说。

金心异：鉴于该区现有居民仅7万多人，规划人口未来20年内也不会超过50万人。建议该区取消"镇（街道办）"这一个行政管理层级，采取"区-综合社区"两级管理。可以将460多平方公里按照居住范围，和未来可能的人口分布，设立10个左右的"综合社区"。

"综合社区"的定位与功能，可以借鉴贵阳市的改革创新方案。每个"综合社区"下设若干个真正自治的居委会。综合社区的党委书记可以设为"副处级"，10个"综合社区"基本上可以把原来四个镇的正职领导全部安排。公检法系统，都可以进行相应的改革。

1，"红海湾区"应确定为深圳市的"工业区"和"制造业基地"。应该至少要确保不少于80平方公里的工业用地。其中应该有20-30平方公里的"大工业区"，由深圳市特建发集团投资管理运营；20-30平方公里的"高新技术开发区"，可以作为"国家级深圳高新区红海湾园区"，由深圳市高新办管理，延伸深圳高新区的所有政策。再有20平方公里的"未来产业园"，可以由类似深圳市天安集团之类的运营商，以及引入境外的园区运营商进行运营管理。

"红海湾区"应该为深圳市确保第二产业占比不低于30%作出贡献。比如现有的像华为这样的大企业，尽可能的满足他们的新增用地，价格肯定要低，土地上赚不赚钱都不重要，关键是要把产业留住。

这样就使得深圳大量的中小高科技制造业用地，尤其是上市公司，募集了资金之后，他们新的工业用地可以在深汕特别合作区得到满足。包括深圳的传统制造业，很有竞争力的传统制造业，能不能把生产基地转移到这里。

最近十年，深圳传统的制造产业纷纷往外搬。我们必须自问，只有依靠强大的制造业，才会有更多为它服务的服务业能够在深圳扎根下去，如果空心化，服务业为谁服务？这是一个值得思考的问题。

2，"红海湾区"的海岸线弥足珍贵，一定要慎重使用。建议纳入到深圳市的"海洋经济发展规划"里面统筹考虑。

可以建设一个综合性港口，包括集装箱码头和散杂货、件杂货码头，以及客运码头。集装箱码头作为盐田港的喂给港，应该至少达到惠州港集装箱吞吐能力的水平。客运码头应该定位为旅游客运码头。

小漠渔港十分宝贵！有很高的旅游价值和文化意义，千万不要破坏它。红海湾的沙滩资源很优质，可以进行高档次的旅游开发。

总之没有想清楚之前，最好不要轻举妄动。

3，"红海湾区"的北部山区，应该直接划定"生态旅游度假区"，像大鹏半岛那样以生态保护为主，以休闲度假为辅。可以适当地批出部分别墅用地。

可以建设3-5个以生态保护为卖点的五星级度假酒店。原来的一些村庄则可以借鉴较场尾的经验进行民宿的开发。

4，"红海湾区"应该尽可能少的搞房地产开发。要摈弃原来深圳各区的房地产思维。

这个一定要吸取原来龙岗、龙华等区的教训，城市更新导致大量的原产业用地变更为住宅用地，把高新技术制造业赶到了东莞、惠州，龙岗、龙华则沦为了东莞、惠州临深产业带的配套居住区，这是愚蠢的自杀行为。

正确的做法，也许应该学习坪山区，自己做好产业园区的开发建设，让惠州大亚湾西区为自己进行居住区的配套。

"红海湾区"更应该如此。一方面红海湾区的土地资源对深圳来说弥足珍贵，一定要立足于产业基地的功能。另一方面是这里的居住区建设需要的基础设施很缺乏，而附近的汕尾市城区和海丰县城，基础设施已相成熟，完全可以满足配套居住区的要求。

只要"红海湾区"的产业发展起来，地产商自然会在海丰县和汕尾市城区与"红海湾区"临近的地方，进行大规模的居住区配套，汕尾市也会很乐于做这件事。包括西边的惠东县，相信一定会做同样的事情。一条边界线之隔，距离都很近，通勤的交通不会有问题。

深圳市红海湾区不要去赚房地产开发这个钱，这个钱让汕尾市、惠东县去赚！这也是深圳带动汕尾市、惠东县发展的题中应有之义。"红海湾区"要带旺汕尾市城区和海丰县。

深圳要做好的是交通路网的建设。与周边汕尾市和惠东县的通勤保障。当然更重要的是与深圳市主城区之间的快速交通联络。除了政府已经在规划的高速公路、高铁和城际铁路之外，一定要有沿海的高铁！联系汕尾市区、大鹏半岛、盐田区。

5，我再次强调，"红海湾区"不要天真地搞什么"文化创意产业"，那个地方不适合。文创产业只可能在成熟的都会区，类似于罗湖这样的老城区最合适，生活便利，环境优美，节奏又慢下来了。

也不要在红海湾区搞什么大学。大学不放在深圳都会区不也太胡搞了吗？即便是研究型大学，也不能离都会区太远了。像中大深圳校区放在深莞边界，离主城区太远了！想想大学生们进一次城多不容易！

不过，可以考虑把深圳高级技工学校迁到"红海湾区"，估计有朋友要骂我出馊主意了，但那正是红海湾区所需要的。

文章来源：柏拉图洞穴会所

注：本公众号转载文章仅用于分享，不用于任何商业用途。如涉及版权问题，敬请后台联络授权或议定合作，我们会按照版权法规定第一时间为您妥善处理。

————————————

微信编辑：陈嫡