全球城市观察︱ “公屋建设热”，居住正义外还有哪些问题？

芝加哥曾有一处臭名昭著的公屋社区“加布利尼·格林”（Cabrini-Green），1940年代开始营建，一度拥有23栋高层塔楼和一批中低层建筑，整个社区内居住了超过两万人。1970年代两名警察在这里被枪杀，自此以后，它沦为犯罪的代名词，也让“公屋”有了负面意义。

2011年，最后一栋塔楼被拆除，这个60岁的社区终结。美国独立记者Ben Austen进入这里，采访了那些曾经住在这里又四散各处的老居民。今年，他出版了High-Risers: Cabrini-Green and the Fate of American Public Housing（《高楼住民：加布利尼·格林和美国公屋的命运》）。

60年前，人们说建公屋是为了让更多人活下去，60年后，人们说拆了它是出于同样的目的。Austen在最近的一次采访中称，这是“最讽刺的地方”，“这里有芝加哥城一段’失落的历史’。”

但在加布利尼·格林拆除7年之后，这座城市的公屋问题仍在持续。芝加哥，公屋轮候名单上的家庭数量已经超过了28万，平均每四户租房生活的家庭里就有一户在名单之上。

不仅在芝加哥，住房危机使得许多城市都对公屋寄予厚望。我们陆续报道了多个城市的公屋建设，供应数量不足，选址面临困境，受到邻避运动者的“阻击”，以及后期运营乏力，一系列问题悬而未决。

2005年的加布利尼·格林 视觉中国 图 

1 建在何处？

加布利尼·格林在建设前，曾有人提议在白人社区内建造公屋，遭到大规模反对。最终选择的是一处意大利裔移民居住的贫民窟。

这是历史上不少公屋在选址时面对的问题，因地价、种族隔离或是阶层分化，它们只能选择一些“挑剩下”的地方，或是干脆被驱逐到交通不便利的远郊。

爱尔兰首都都柏林，随着跨国企业在这里设立总部，精英雇员们进入这座城市，挤占了当地住房市场，无家可归者问题愈发严重。政府设立了一些庇护中心，但选择的位置颇为“黑暗”，一些废弃的教会济贫院被简单挪用，甚至有的附近曾发现过乱葬岗。

空间上的区隔被延续至今。加州“公屋法案”确立于1950年代，想要建设一处新的公屋社区，必须先进行投票，支持率超过三分之二才可以立项。直到今天，这项法案仍在妨碍加州的公屋建设，没人想要公屋建在自己居住的社区附近，反对公屋的“成本”极低，只需要投反对票。

越是那些外来人口流入的城市，找寻空地越是困难。

柏林宣布要在2030年前建造20万套住房，其中一半将作为社会住宅，为它们找寻地方成了个大麻烦。一些规划和开发者看中了柏林郊外的环形绿地，以及一些人口稀疏、相对闲置的农庄，但也遭到大规模反对。反对者并非毫无理由，他们认为这座城市的人均绿地已经较少，开发者们看中的那片区域毗邻一处国家公园，公屋建设会影响生态。

Ben Austen

选择一大片土地进行集中建设相对困难，更多城市选择在已有的社区附近进行插建，或是要求新的商品房小区内配建公屋，中国也有类似的政策。

柏林正在进行一项颇具挑战的计划，东柏林地区曾留下了一批预制件的“单元楼”，这项计划希望在这些低矮的单元楼房顶上进行加盖，作为社会住宅的补充。目前，这项计划还在试点阶段，“顶楼加盖”的安全性和改造成本都有待考察。

不仅在东柏林，这种预制件大批量建造的单元楼同样存在于中国的多个城市，比如工人新村，或是北方城市的“赫鲁晓夫楼”，新中国成立后，它们为大量人口解决了住房问题，即便在商品房成型后，这些如今被看作“老破小”的住处仍在为城市新移民提供落脚之处。在上海，已经有老小区被改造为公屋。

2 低造价的公屋需要什么样的设计？

在美国，公屋的反面案例除了加布利尼·格林，还有一处是圣路易斯的帕鲁伊特·伊戈（Pruitt-Igoe），这处公屋的寿命只有18年。Austen曾表示，公屋的失败恰恰是公共部门没能履行好职责，没能恰当地分配公共资源和服务。

和Austen一样，许多人在讨论加布利尼·格林的悲剧时都谈到了规划和设计的失败。这个超大尺度的公屋社区被隔绝在其他社区之外，没有一条直通大街，存在诸多安全隐患，而安保长期缺位。

有人认为，人们不应对公屋的设计提出过高要求，但失败的设计会造成更多社会问题。

香港在建设天水围社区时同样采用的是“卫星城”的设计，即将公屋设置在一处远离城区的郊外。社区内没有就业，成年人每天需要通勤于市区和城郊之间，大量未成年人被留下来无人看管，因而这里一度沦为未成年人犯罪的高发地。

天水围原本存在一些非正规就业，居民自己组织“天光墟”（即夜间集市），售卖蔬菜、手工制品或是一些闲置物，但被一一清理，认为是扰乱市场秩序。

香港大学建筑学院副教授杜鹃还曾提及，类似公屋或唐楼这样低收入者居住的地方，家具的设计同样缺位。“不是人们买不起家具，而是宜家里售卖的家具不能满足他们这种’极限居住’的要求。”比如，一些沙发因为尺寸太大，没办法通过老旧的电梯运上楼。

3 建成后的维护

公屋不仅是一次性的硬件建设投入，还包括后期的维护。Austen在书中解释，年久失修是加布利尼·格林的衰落的又一个原因。“屋顶每九年需要维修一次，楼道需要有人来清扫，设施需要维修，从一开始，这处公屋社区就缺乏资金，到后期维护变得越来越困难，特别当居民入不敷出时，房租占了工资的大半，更别提维修资金了。”

随着枪杀案发生，“恶性循环”开始，原居民希望能逃离这里，出于自身安全的考虑，清洁工拒绝打扫这里的街道。那些在公屋轮候名单上等待多年的人，宁愿继续等，也不愿意搬过来。

2014年，纽约曾做过一项统计，那些建造于1942至1969年间的公屋共有334处，合计2602栋楼宇，它们需要180亿美元的维修更新费用。

建成后的维护既是一笔经济账，更事关平等和居住的权利。

在许多地区，那些和商品房混合的公屋存在歧视链，比如我们曾报道过的英国版“穷人入口”（Poor Doors）。

相比那些集中建设的公屋社区，这类混合型社区的区位更靠近市中心，居住者能享有不错的交通便利。但住在一起并不意味着能真正“融合”，不少混合型社区为商品房业主和公屋居民分别设置了各自独立的出入口，他们所能享受的公共设施和服务也被区隔开来。即便住在同一栋楼，他们也“打不到照面”。

中国也发生过类似情况。2017年12月，青岛一处万科小区，商品房业主在小区内设置了一道铁门，将安置房居民隔离在外，引发冲突。

“穷人入口”是一种歧视，它指向了另一个更深层次的问题，公屋的居住者究竟可以享受多少公共资源和服务？比如，小区的绿地和跑道是否对所有居民开放？游泳池、健身房又如何？是干脆拒绝所有公屋居民，或是可以有细化的管理方式，让他们享受一定的服务？

这些盲区都有待讨论，但在英国，一些“穷人入口”的抗议运动演化成了单纯的仇富泄愤。

全球各大城市都在面临居住问题，供应不足，房价上涨。这轮“公屋建设热”中，人们期待它能作为一种平衡，保障人们的居住权利。但在那之前，一系列问题仍需要被解答。