中东睿评｜巴勒斯坦悲剧的大国根源②：“不战不和”与“以战迫和”

2024年5月21日，约旦河西岸城市杰宁上空浓烟滚滚。巴勒斯坦卫生部21日发表声明说，以军当天在约旦河西岸城市杰宁打死7名巴勒斯坦人，另有9人受伤，其中两人伤势严重。 新华社 发（尼达尔·艾仕塔耶 摄）

1948年以色列建国后，巴勒斯坦问题的主要矛盾转化成阿拉伯国家和以色列之间的矛盾，此后爆发了五次中东战争。但是，伴随冷战的展开，美苏等世界大国的中东政策完全取决于其争霸中东的战略目标，并互相排斥对方的势力和影响，进而使得数次中东战争都深受冷战体制的影响，逐步形成了美国和西方支持以色列，其他中东国家分化为亲美、亲苏两大阵营，甚至出现有些国家因国内革命在美苏之间转换的情况。阿以冲突尤其是数次中东战争都深受这种体制制约。

但是，由于美苏的中东战略均把扩张自身的影响作为主要目标，巴勒斯坦问题根本得不到重视，巴勒斯坦人的民族身份和民族权利长期得不到承认，美苏对1964年成立的巴勒斯坦解放组织（以下简称“巴解组织”）的地位也不予以承认。因此，从20世纪40年代末至60年代末，解决巴勒斯坦问题根本没有进入大国政治的视野。

1967年第三次中东战争后，由于以色列占领包括巴勒斯坦（约旦河西岸和加沙）在内的大量阿拉伯国家领土，以及巴解组织的影响日益增强，美苏逐步认识到巴勒斯坦问题在中东事务中的重要性，才经过妥协在联合国通过了解决阿以冲突和巴勒斯坦问题242号决议，但巴勒斯坦问题依旧被视为难民问题。此后，美苏通过维持“不战不和”的局面对中东国家进行控制，直至1973年埃及发动谋求“以战迫和”第四次中东战争后，美苏才在联合国通过了重申242号决议的338号决议。20世纪60年代末，除美苏围绕阿以冲突的争夺外，还出现了关于中东问题的纽约四大国（美苏英法）会议，但对于解决阿以冲突没有取得任何成果。

尼克松政府上台后，美国开始斡旋阿以冲突，卡特政府则力图通过推动埃及与以色列和解来解决巴勒斯坦问题，进而把埃及等阿拉伯国家拉到亲西方阵营。在美国推动下，1979年埃及与以色列建交，导致阿拉伯世界发生严重分裂，同时也导致阿以冲突开始向巴以冲突转变；苏联则反对埃以和解，并支持阿拉伯国家中的“拒绝阵线”对抗美国。在此过程中，美苏对巴解组织的重视才有所提升。

漠视巴勒斯坦问题（1948—1967）

从20世纪40年代末至60年代末，伴随冷战的全面展开，美、苏两个世界大国展开对中东的争夺，并以此决定各自对阿以双方的政策。美国通过建立巴格达条约组织组建同盟体系，苏联通过支持埃及、叙利亚、伊拉克（1958年革命后）和也门向中东地区扩张，但巴勒斯坦问题在其中东政策中处于无足轻重的地位。

（一）美、苏在第一次中东战争中支持以色列

1948年5月14日，以色列宣布建国，美国旋即成为第一个承认以色列的国家，苏联则成为继美国和危地马拉之后第三个承认以色列的国家。由此可见，美、苏对以色列的承认是其得以立国并得到其他国家承认的重要条件。在随后爆发的1948年中东战争中，在以色列遭受阿拉伯国家重创后，美国应以色列的请求通过联合国向阿拉伯国家施加压力，迫使阿拉伯国家停火，为以色列赢得了征兵和筹集战争物资的时间。在整个战争进程中，美国对以色列的政治、经济和军事援助，苏联对以色列的支持，英国中断对阿拉伯国家的武器供应，构成了以色列胜利和阿拉伯国家失败的重要因素。由于西方国家和苏联共同支持以色列，以及阿拉伯国家内部矛盾重重，第一次中东战争不仅未能使巴勒斯坦建国并产生了领土问题、难民问题、耶路撒冷问题等一系列问题，而且使阿以冲突成为中东的矛盾主线，巴勒斯坦问题本身的重要性严重下降。

（二）美、苏从争夺中东权力的角度调整对以色列的政策

在对待以色列的问题上，美国杜鲁门政府、艾森豪威尔政府尽管一直为以色列提供安全保障，但为了把阿拉伯国家和其他中东国家拉入中东的盟友体系，一直拒绝和以色列签署同盟条约，并拒绝以色列加入北约，甚至在1956年的中东战争中美国还对英国、法国和以色列施加了很大的压力，迫使其从苏伊士运河撤军。

进入肯尼迪政府和约翰逊政府时期，由于美国和阿拉伯国家关系恶化，以色列对于美国对抗苏联的战略价值迅速上升，美国和以色列的关系随之升温。因此，美国开始为以色列提供大批尖端军事武器，进而为以色列形成军事优势并在1967年第三次中东战争中战胜阿拉伯国家提供了保障。正是“美国的冷战心态把一个强大的以色列视为苏联在中东推行扩张主义的障碍”。

20世纪50年代后，伴随以色列紧密追随西方，苏联为争取阿拉伯国家，对以色列的态度发生了变化，开始转向支持阿拉伯国家、反对以色列，这种政策在1956年、1967年的两次中东战争中都得到了体现，苏联还在1967年第三次中东战争爆发后断绝了与以色列的外交关系。但是，苏联在1967年战争中对阿拉伯国家的支持并不彻底，甚至首鼠两端。在战前，苏联鼓励和支持埃及采取强硬行动，但当战争危机迫近时，苏联又担心战争扩大导致苏美直接交战，与美国串通分别对埃以进行约束。这是阿拉伯国家在第三次中东战争中惨败的重要原因之一。

（三）美、苏严重忽视作为阿以冲突根源的巴勒斯坦问题

在20世纪五六十年代，美、苏均不重视巴勒斯坦问题。在50年代至60年代的大部分时间里，美国并不把寻求独立和建国的巴勒斯坦人视为独立的政治实体来看待，在美国所有的文件和政策声明中，巴勒斯坦人都被称作“阿拉伯难民”。在艾森豪威尔时期，美国国务卿杜勒斯曾于1955年提出解决巴勒斯坦问题的方案，其内容主要包括巴勒斯坦难民返回家园、签署保证以色列和阿拉伯国家安全的集体条约、划定阿拉伯国家和以色列的永久边界，这是美国第一次认真提出解决巴勒斯坦问题的方案，但并未付诸实施。当时美国曾为把阿拉伯国家拉入巴格达条约组织对以色列施加压力，但仍强调美国在阿以冲突中保持中立。杜勒斯宣称“美国今后将奉行对以色列和阿拉伯国家不偏不倚的政策”。

肯尼迪政府上台后，美国对以色列的支持迅速增强。肯尼迪虽为赢得阿拉伯国家信任承诺解决阿以冲突，安置巴勒斯坦“阿拉伯难民”，但巴勒斯坦人仍一直被排除在解决阿以冲突的方案之外。伴随阿以矛盾激化，肯尼迪很快对巴勒斯坦问题失去了兴趣。在约翰逊政府时期，美国不仅没有制定任何解决巴勒斯坦问题的政策，而且根本不把巴勒斯坦人视为政治力量，甚至把巴解组织视为服务于埃及利益的附属政治组织。

从1964年巴解组织成立到20世纪70年代初，苏联一直对巴解持否定和反对态度，并从政治、组织和军事等各个方面对巴解进行压制、攻击和破坏，称其为“恐怖组织”，称其领导人为“托洛茨基分子”，称巴勒斯坦游击队是“民族主义复仇者”。因此，苏联不与巴解组织建立任何关系，不向它提供任何援助，并阻挠阿尔及利亚、叙利亚、伊拉克和约旦等阿拉伯国家为巴解提供基地。1967年第三次中东战争爆发后，尽管苏联对以色列的侵略进行了谴责并与之断交，但其主要目标是争取埃及等阿拉伯国家，而不是巴勒斯坦。1968年，阿拉法特以埃及总统纳赛尔访苏代表团随员的秘密身份访问莫斯科，苏联仍拒绝承认巴解组织，并拒绝直接向巴勒斯坦游击队提供武器。

总之，在冷战前期，中东地区成为美、苏两大阵营冷战争夺的重点地区，双方对阿以冲突的政策都取决于各自中东战略的需要。巴勒斯坦的民族身份和民族权利长期得不到承认，解决巴勒斯坦问题根本没有进入大国政治的视野，直到1967年第三次中东战争后其重要性才有所上升。由此可见，美苏两个超级大国在中东地区的争夺是巴勒斯坦问题久拖不决的重要因素之一。

拒绝承认巴勒斯坦的民族权利（1967—1979）

1967年第三次中东战争后，由于以色列占领包括巴勒斯坦（约旦河西岸、加沙地带和东耶路撒冷）在内的大量阿拉伯国家领土，以及巴解组织的影响日益增强，美、苏逐步认识到巴勒斯坦问题在中东事务中的重要性，并经过妥协在联合国安理会通过了解决阿以冲突和巴勒斯坦问题的第242号决议，但巴勒斯坦问题依旧被视为难民问题。此后，美、苏通过维持“不战不和”的局面对中东国家进行控制。而伴随冷战体制的松动和苏联在中东影响力的下降，美国对巴勒斯坦问题的影响力明显上升。

（一）大国对巴勒斯坦问题采取“不战不和”态度

在第三次中东战争中，美、苏分别支持以色列和阿拉伯国家，但在战争后期双方都担心发生直接冲突，进而积极策划停火，并在不断讨价还价的基础上在联合国安理会通过了以英国折中方案为基础的第242号决议，其核心内容是以色列撤出被占领土，中东各国（包括以色列）均有和平生存权，其核心即“土地换和平”。尽管第242号决议成为后来解决阿以冲突的重要国际文件，但不仅因其内容模糊引起阿以双方的不同理解，而且因没有提及巴勒斯坦人民的民族权利，只有“确认必须达成难民问题的公正解决”这一模糊表述，导致巴解组织曾经长期拒不接受第242号决议。

尼克松任美国总统后，尽管高度重视以色列在冷战中对抗苏联的战略价值，并不断增加对以色列的军事援助，但“他对阿以冲突的根源几乎毫无兴趣”，同时也不承认巴解组织的地位，并且视巴解为“恐怖组织”。在1970年阿拉法特率巴勒斯坦代表团访问苏联时，苏联仍不承认巴解组织为巴勒斯坦人民唯一合法代表。直到1972年苏联与埃及关系恶化，苏联才更加重视巴解组织的作用。由此可见，美、苏在第三次中东战争后仍未充分重视巴勒斯坦问题。

2024年5月10日，在位于纽约的联合国总部，巴勒斯坦常驻联合国观察员曼苏尔投票前发表讲话。第十次联合国大会紧急特别会议10日以143票赞成、9票反对、25票弃权的表决结果通过决议，认定巴勒斯坦国符合《联合国宪章》规定的联合国会员国资格，应被接纳为联合国会员国。 新华社 发（联合国 供图/曼努埃尔·伊莱亚斯 摄）

与此同时，联合国和国际社会在解决阿以冲突方面也未取得任何实质进展。第三次中东战争后，联合国秘书长吴丹根据第242号决议任命瑞典驻苏联大使贡纳尔·雅林为中东特别代表，同有关国家进行接触，但均无果而终；1969年1月，法国提议通过召开美、苏、英、法四大国会议的方式商讨中东问题，四国在两年多时间里在纽约举行了70多次会谈，但未取得任何实质性进展。美国于1971年12月宣布拒绝参加，导致四大国会议无果而终。尽管如此，美、苏却在中东问题上达成了一定共识，即以色列从被占领土撤走，阿以双方通过谈判实现中东和平，但美、苏围绕以色列撤出的边界以及是否同时解决难民问题仍存在尖锐分歧。

此后，伴随美苏关系缓和，双方在中东开始谋求“不战不和”的僵持局面。在此背景下，美国国务卿罗杰斯提出了解决中东问题的方案即“罗杰斯计划”，其要点包括：

其一，以色列原则上应退出1967年战争所占领土，但不包括戈兰高地、耶路撒冷老城；以色列撤出的地区为非军事区，以保证以色列安全。

其二，把流亡的巴勒斯坦人视为需要公正对待的难民，但不承认巴勒斯坦人的民族权利。

其三，耶路撒冷地位待定。

其四，彻底解决阿以冲突的办法是阿以直接谈判。

在巴勒斯坦问题上，罗杰斯方案的进步在于它强调了巴勒斯坦问题的重要性，但它仍然视之为难民问题，而不是民族权利问题；它强调巴勒斯坦难民问题应该在埃及、约旦和以色列之间解决。

“罗杰斯计划”事实上否定了巴以分治方案，根本未考虑巴勒斯坦作为民族实体独立建国或自治的民族权利。阿拉伯国家坚持以色列必须撤出1967年战争所占领土，必须承认巴勒斯坦的民族自治权。“罗杰斯计划”遭到了巴解组织的坚决反对，而以色列也坚决反对回到1967年战争以前的边界，“罗杰斯计划”因此夭折。

（二）美国通过《戴维营协议》提升对巴勒斯坦问题的主导权

由于阿以冲突使埃及陷入困境，特别是美苏维持“不战不和”，埃及与苏联关系恶化，促使埃及选择通过发动对以色列的战争实现“以战促和”。1973年第四次中东战争尤其是阿拉伯国家发起的石油斗争，极大改变了西方国家尤其是美国对阿以冲突和中东和平进程的态度。

在1973年战争中，美、苏均对阿以双方提供军事援助，并使双方冲突的风险上升。为避免美、苏直接对抗，美国国家安全事务助理基辛格赴莫斯科与苏联领导人会谈，最后达成停火协议，并在此基础上通过了重申第242号决议内容的安理会第338号决议。1973年12月，根据联合国秘书长瓦尔德海姆的倡议，联合国中东和平会议在日内瓦召开，但由于以色列的反对，埃及关于巴解组织参会的提议并未实现，巴解组织被排除在和会之外。会议未取得任何实质成果，因为它在实质上只是美国应付苏联抗议美国单独调解阿以冲突的形式。

日内瓦会议失败后，基辛格通过1975年密集的“穿梭外交”分别实现埃以军队脱离接触和叙以军队脱离接触的协议，进而为美国调解巴以冲突创造了条件。在此过程中，美国总统尼克松因水门事件于1974年8月辞职，继任的福特总统继续把缓和阿以冲突、将苏联排斥在中东和平进程之外作为美国中东政策的中心。

1977年吉米·卡特任美国总统，当时苏联实行全球“进攻性战略”，并积极在中东地区进行扩张，因此卡特把中东作为美国全球战略的重点，提出了著名的“卡特主义”，其核心内容是在中东反击对美国利益构成威胁的任何挑战，同时提出“全面解决中东问题”的构想，并使巴勒斯坦问题成为美国中东政策的中心议题。巴勒斯坦问题在卡特政府中东政策中的地位有明显提高。

首先，美国重视解决巴勒斯坦难民问题，但仍不赞成建立独立的巴勒斯坦国家。卡特曾于1977年3月公开表示“必须为许多年来遭受苦难的巴勒斯坦难民提供一个家园”。这是1947年巴以分治决议以来美国首次提出为巴勒斯坦提供“家园”，但卡特仍不赞成巴勒斯坦建立独立的国家，他认为巴勒斯坦要么在以色列的控制下享有自治权利，要么作为一个实体依附于约旦。尽管如此，值得肯定的是，1977年9月美国国务院发表声明，开始把巴勒斯坦问题作为全面解决阿以冲突的一部分。

其次，美国对巴解组织的态度有所改变，有条件地认可巴解组织参与巴勒斯坦问题的谈判。相对于过去美国官方认为巴解组织为“恐怖组织”，卡特对巴解组织的态度有明显进步。他曾在发言中指出：“巴勒斯坦解放组织不代表一个国家，它是代表大部分巴勒斯坦人的一个组织。我当然不认为他们是巴勒斯坦人的唯一代表。”卡特还表示，如果巴解组织承认联合国第242号决议，美国将与其进行直接对话，并允许它参加中东和谈。由于美国亲以犹太势力的强烈反对，加之巴解组织仍拒绝接受第242号决议，卡特政府在解决巴勒斯坦问题上的努力并未取得任何实际进展。

但是，由于第三次中东战争后埃及与苏联关系恶化，埃及总统萨达特致力于通过缓和与美国关系、解决阿以冲突，减轻埃及因阿以冲突承受的巨大压力，解决巴勒斯坦问题的方案才成为在美国推动下埃及和以色列签署的《戴维营协议》的一部分。1977年11月，萨达特对以色列进行破冰式访问，提出了缔结埃以和平协定的条件，其内容主要包括以色列结束占领1967年以来侵略的阿拉伯领土；实现巴勒斯坦人民包括民族自决和建立国家在内的民族权利；采取国际措施保障各国和平生活在安全有保证的边界内；根据《联合国宪章》通过和平手段解决彼此分歧；结束本地区的战争状态。其中撤出1967年战争占领的领土、承认巴勒斯坦的民族权利遭到以色列拒绝。

萨达特抛开美国访问以色列促使美国加大了对埃以关系的斡旋。1978年9月6日，美国、埃及、以色列在戴维营举行中东问题和谈；9月17日，美埃以三方达成《戴维营协议》，即《关于实现中东和平的纲要》和《关于埃及同以色列之间和平条约的纲要》，前者着眼于解决阿以冲突特别是巴勒斯坦问题，后者着眼于解决埃及和以色列的领土、边界和建交问题。其中《关于实现中东和平的纲要》提出了关于约旦河西岸和加沙自治计划，但回避了耶路撒冷地位和巴勒斯坦难民问题。

《戴维营协议》在本质上是埃及违背1967年阿盟峰会的“三不”政策（不承认以色列、不同以色列和解、不同以色列谈判）单独和以色列媾和的结果，因此遭到了其他阿拉伯国家和巴解组织的强烈反对。

《戴维营协议》导致阿拉伯国家阵营分裂为3个派别：一是“拒绝阵线”，坚决反对埃以媾和以及《戴维营协议》，主要由利比亚、叙利亚、阿尔及利亚、民主也门、伊拉克和巴解组织组成；二是“温和派”，不反对通过谈判解决中东问题，但反对埃及和以色列单独媾和，主张阿拉伯国家采取一致行动，在恢复巴勒斯坦合法权利、收回被占领土的基础上全面解决中东问题；三是“支持派”，只有苏丹、阿曼、摩洛哥支持埃以媾和。

埃及和以色列在美国的主导下开启中东和平进程，并实现埃以建交，基本上解决了阿以冲突中的埃以问题，使埃及实现了收回西奈半岛、获得美国大批援助等国家利益。此外，埃及试图在实现埃以和解的同时解决巴勒斯坦问题，无疑有其积极价值。但萨达特显然低估了阿以冲突的整体性和巴勒斯坦问题的复杂性，其消极影响和历史教训主要有三：

其一，埃以媾和导致阿拉伯世界陷入严重分裂，不利于整体解决阿以冲突，削弱了阿拉伯国家团结对以色列斗争的力量。

其二，埃及沦为美国对苏联斗争的工具。冷战时期埃及的政策深受冷战体制的制约，其从亲苏转向亲美，并单独和以色列媾和，为苏联支持“拒绝阵线”对抗美国、以色列和埃及创造了条件，事实上使埃及成为美国在中东和平问题排斥苏联影响的工具。如前所述，1973年第四次中东战争后，美国极力排斥苏联对中东问题的影响，单独推动埃及与以色列媾和就是这一政策的产物。

面对埃及与美国走近以及《戴维营协议》的签署，苏联开始转变对巴解组织的态度。上述“拒绝阵线”的形成，固然与那些国家反对埃以媾和有关，同时也与苏联的组织和推动密不可分。在1974年阿盟确认巴解组织为全体巴勒斯坦人唯一合法代表、巴解组织以观察员身份参加联合国后，苏联在阿拉法特访问莫斯科时同意巴解组织在莫斯科设立办事处。1977年阿拉法特再次访问莫斯科，苏联正式承认巴解组织为巴勒斯坦人民的唯一合法代表。

《戴维营协议》签署后，苏联积极支持“拒绝阵线”反对埃以媾和，造成埃及在阿拉伯世界的严重孤立和阿拉伯国家分裂的加剧。这一切都与冷战体制下的美、苏斗争存在密切关系，而埃及和巴勒斯坦既是美、苏大国斗争的对象，也是美、苏大国斗争的工具，某种程度也都是冷战的牺牲品。

由此，《戴维营协议》的签署成为美国中东外交的重大胜利，标志着美国在中东事务上比苏联有更大发言权，并对此后的中东和平进程产生了深远影响；而埃及与以色列媾和导致的阿拉伯世界分裂，又为苏联利用矛盾插足中东提供了机会。

其三，萨达特严重低估了巴勒斯坦问题的复杂性。萨达特寄望通过埃以缔结和平条约的同时解决巴勒斯坦问题，既低估了以色列在巴勒斯坦问题上的顽固性，也低估了巴解组织在巴勒斯坦民族权利、耶路撒冷地位未定以及违背阿盟“三不”政策情况下接受《戴维营协议》安排的难度，更高估了美国在中东和平问题上的能力和信誉。

事实表明，由于以色列缺乏诚意，巴解组织反对《戴维营协议》，特别是以色列坚持决不撤至1967年战争前边界，决不放弃耶路撒冷，并加强对戈兰高地控制，以及1982年以色列入侵黎巴嫩打击巴解组织的第五次中东战争爆发，都使解决巴勒斯坦问题变成不可能。至此，萨达特通过埃以建交解决巴勒斯坦问题的希望已完全化为泡影。

（本文根据发表于《西亚非洲》2024年第3期的《20世纪大国政治与巴勒斯坦问题的悲剧》一文的部分内容改写）

“中东睿评”是上海外国语大学中东研究所刘中民教授的专栏，坚持现实性、理论性、基础性相结合，以历史和理论的纵深回应现实问题。