长三角一体化｜“协同立法非常解渴”，实质化破解问题走向新阶段

“协同立法非常解渴。”

5月31日，上海市发展改革委副主任、长三角区域合作办常务副主任张忠伟在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者采访时谈道，近期沪苏浙人大为长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）协同立法，保障和促进示范区建设向纵深推进。

长三角生态绿色一体化发展示范区。新华社 图

2024年5月1日起，上海、江苏、浙江同步制定的《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》（以下简称《条例》）正式施行，这是《立法法》修改明确区域协同立法制度后，国内第一个综合性跨省域创制性立法，也是长三角一体化制度创新的又一重大成果。

“两省一市人大常委会在以往长三角协同立法的经验基础上，把地方立法工作作为服务区域协调发展的重要方面，以‘一体化’的理念、‘共同体’的意识，在示范区立法中着力推进协同立法方面的同频共振。”《条例》出台时，上海市人大常委会副秘书长、法工委主任阎锐说。

立法是最高层次的制度，是刚性的约束。近年来，长三角人大协同立法，不仅保障示范区创新发展，三省一市已协同开展了长江流域禁捕、长江船舶污染防治、铁路安全管理、居民服务一卡通等方面的立法。

携手调研、协同立法、共同研究破解区域发展难题，长三角通过人大工作协同，在法治轨道上保障和推动长三角更高质量一体化发展。

为示范区量身定制“基本法”

自2018年上升为国家战略以来，长三角一体化发展蹄疾步稳。建设示范区，是实施这一国家战略的先手棋和突破口。

这几年，示范区发展飞速。就在几天前，5月30日，示范区水乡客厅的6个重点项目集中开工建设，包括科创学园、创智引擎、桑基鱼塘展示园（二期）、浦港路东延工程、汾秋路（汾湖大道-联秋路）工程、规划三十八路（嘉善段）工程等，总投资超107亿元。

长三角生态绿色一体化发展示范区，水乡客厅。新华社 图

一体化发展进程中，会碰到不少现实挑战。举个简单例子，水乡客厅是示范区“核心中的核心”，地跨沪苏浙三地，许多项目涉及三方行政许可、审批，三省市的审批标准是否一致？一方审核快、另一方审核慢会不会影响项目进度？跨区域的财税分配又如何平衡？如果没有制度性规范，示范区建设会遇到更多问题。

长三角生态绿色一体化发展示范区，沪苏浙交界处的慢行桥。资料图

“示范区是改革创新的产物，创新是示范区的核心使命。示范区建设的重点难点，在于不破行政隶属，打破行政边界，探索区域一体化治理新机制，因此急需通过一体化制度创新予以破题。”身处示范区建设一线，张忠伟清楚一体化发展的需求所在。

他直言，沪苏浙人大协同出台《条例》，可以说是示范区的“基本法”，推动了《长三角一体化发展规划纲要》《示范区总体方案》和示范区国土空间总体规划提出的目标和任务落地实施，共同构建了示范区制度层面的“四梁八柱”，为示范区建设发展注入了强大动能。

协同立法，解决了许多现实问题。譬如，《条例》创新规定了政府间协议、区域合作、财税分享、统计与指标体系，对执委会的委托授权，以及行政许可的集中受理、相互委托等综合性的跨区域治理机制。

水乡客厅内跨区域许可方面，《条例》明确两省一市可以在其法定职权范围内，委托任何一方实施行政许可。“这大大提升了跨域项目的审批效率，有力保障水乡客厅跨域重大建设项目的实施推进。”张忠伟说。

张忠伟说，《条例》授权示范区执委会行使省级项目管理权限，这也为国内首个横跨三地的建筑项目——水乡客厅·方厅水院的开工建设提供了法治保障。

“此次立法将示范区多方面制度创新上升为法条，也为今后创新改革预留空间，有利于保障和促进示范区建设向纵深推进，加快从区域项目协同走向区域一体化制度创新。”这也是张忠伟感到“非常解渴”的原因所在。

协同立法背后有许多看不见的付出。记者从上海人大了解到，在沪苏浙人大协同决策、调研之外，三地人大仅在立法文本协同上就下了很大功夫，共计开展线下集中改稿两次、线上集中改稿七次，对条例草案逐条逐字地反复共同研究，推动两省一市《条例》高度一致，立法文本内容、文字高度统一。

协同立法日趋丰富和精准

长三角协同立法已实践多年，如今协同立法项目日趋丰富和精准，逐步走向一体化“深水区”。

往前追溯，2014年沪苏浙皖第一次在立法上协同合作，当时三省一市共同推进大气污染防治地方立法，共同协商确定示范性条款文本，也就是“一个文本，四家通过”。在三省一市各自制定或修改的大气污染防治条例中，均以专章规定“长三角区域大气污染防治协作”，明确联防联控。

这次合作，标志着长三角协同立法真正从纸面迈向实践，也是全国首个成功实施的区域立法工作协同项目。

2018年以来，长三角协同立法驶上“快车道”，立法项目逐渐从生态环境进入交通、营商环境、民生等领域，协同模式趋向多元化。

比如，2021年长江流域重点水域十年禁渔全面启动，同年，位于长江下游的沪苏浙皖人大同步通过《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》，构建了协同非法捕捞闭环监管长效机制，还明确四地联动开展长江保护法和长江禁捕执法检查。

2022年10月起，沪苏浙皖人大同步施行《推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》。根据法规，沪苏浙皖将以社会保障卡为载体打造居民服务一卡通，居民使用社保卡将能够逐步共享交通、旅游、社保、医疗、金融等公共服务，一卡多用、跨省通用将会逐步实现。这也是长三角协同立法在民生领域一次新的实践。

2019年，沪苏浙皖三省一市部分人大代表在苏州市吴江调研水环境治理情况。澎湃新闻记者 李佳蔚 图

“我们每年都要会同江苏、浙江、安徽共同选定长三角协同立法的项目选题，同时通过各方协作方式积极推进。”2022年11月，阎锐在华东政法大学举办的“区域一体化高端法治论坛暨长三角一体化高质量发展法治论坛”上说。

在阎锐看来，协同立法应该不断走向深入，走进更加实质化破解问题、促进相关工作统一的新阶段。在谈到接下来长三角协同立法工作时，阎锐提出，协同立法选题要更加精准，体现三省一市的共同需求和关联性。

当前，科技创新和产业创新跨区域协同是长三角一体化发展的重点之一，也成为沪苏浙皖人大协同立法的一大方向。

澎湃新闻记者注意到，2024年6月1日起新修订的《上海市科学技术进步条例》正式施行，其中第七章为“区域科技创新”，明确推动长三角科技创新共同体建设，完善区域协同创新机制，推进长三角G60科创走廊等重要承载区建设，加强创新资源互联互通和开放共享。

为长三角G60科创走廊制定条例，已提上日程。2023年10月，《上海市十六届人大常委会立法规划（2023-2027年）》公布，其中透露多件长三角相关立法项目，包括《促进长三角G60科创走廊发展条例》、《长三角绿色生态一体化发展示范区饮用水水源地保护条例》等。

人大工作协同走向纵深

如果立法是高规格的协同，在长三角，各级人大还有多种形式的协同调研、交流，共同保障区域高质量一体化发展。

2023年，沪苏浙皖三省一市部分人大代表围绕科技创新共同体建设等主题联合调研。上观新闻 图

2023年，三省一市全国人大代表曾多次联合调研，为科技创新共同体建设等建言献策。比如，2023年10月9日至12日他们赴上海、苏州、南京等地，从芯片到人工智能，从基因检测到大飞机，实地了解长三角区域聚力科创、全链条推动高质量发展的图景，思索如何进一步推进科创高地建设。

在联合调研的过程中，不少沪苏浙皖的全国人大代表注意到一个现象：产业项目同质化明显，各地仍然存在“抢跑道”现象。部分高端产业、前沿产业，在区域内的布局相似度较高，资源分散。

“我们在调研中感到不少企业在‘卷’，你做什么，我也跟着做什么；你有什么，我也要有什么。”2024年全国两会期间，全国人大代表、上海社会科学院党委书记权衡在接受澎湃新闻采访时谈道。

通过联合调研，权衡提出长三角科技创新共同体应当形成一个创新网络、创新链，在这张创新网络当中，长三角各地找到自己最优位置、最佳节点，发挥比较优势、创新优势，从而形成区域核心竞争力。为此，权衡牵头的专题调研组形成了一份近2万字的调研报告。

长三角区域城市、城区人大之间的交流很丰富，也很务实。2024年5月13日至14日，第八届长三角G60科创走廊九城市人大工作交流会在安徽省宣城市举行。这些年来，G60科创走廊上九座城市的人大交流机制已非常成熟。

此次大会上，各城市人大听取了关于长三角G60科创走廊跨区域协同立法工作进展情况的介绍，进一步增进了对协同立法规范性意义的共识，纷纷表示支持，将共同推进协同立法进程。

一周之后，5月21日，长三角主要城市中心城区高质量发展联盟人大工作研讨会在上海市黄浦区召开，上海市黄浦区、南京市鼓楼区、杭州市上城区、合肥市庐阳区等九个中心城区，围绕“践行全过程人民民主，彰显新时代人大作为”这一主题探讨交流，互学互鉴，共话九区人大工作高质量发展。

2024年5月21日，长三角主要城市中心城区高质量发展联盟人大工作研讨会在上海市黄浦区召开。黄浦人大 图

澎湃新闻记者了解到，目前长三角主要城市中心城区在努力打造中心城区人大互学互鉴的“交流平台”，还在打造人大同向发力的“助推平台”，推动科技创新和产业创新深度融合，拓展发展新空间、培育发展新动能，更好支持联盟项目落地见效，助力长三角一体化发展国家战略贯彻实施。

从联合调研、监督到协同立法，从环保合作到公共服务和科创协同，从省级人大协同到城区之间深度交流，长三角人大工作协同协作已走向纵深，多层次多渠道为区域高质量一体化发展提供保障。