世行报告编译③︱从加纳案例看发展中国家的城市气候治理之路

2023年11月，世界银行发布《城市的力量：低碳城市化引领全球气候行动》研究报告（The Power of Cities: Harnessing Low-carbon Urbanization for Climate Action）（以下简称《城市的力量》）。报告由世界银行气候变化研究高级专家亚历山德娜·普拉托诺瓦-奥夸布（Alexandrina Platonova - Oquab）和阿普尔瓦·申维（Apoorva Shenvi）合作撰写，全面探讨了发展中国家城市如何在城市化进程中开展气候治理和低碳化行动，为国家和城市决策者提供政策建议。

澎湃研究所编译此报告，共计三篇。本篇为第三篇，编译自报告第六章，阐述了如何利用“准备状态诊断框架”评估国家和城市政府在建构气候治理“三大支柱”过程中可能面临的具体挑战，并通过加纳案例分析了发展中国家和城市开展气候治理的现实困境与治理方向。

“准备状态诊断框架”：一个让政府辨识气候治理的主要不足的工具

全球范围内的气候行动经验表明，实施国家气候战略与城市低碳化行动的多层次治理并没有放之四海而皆准的方法。为此，报告提出一个气候治理“准备状态诊断框架”，通过识别政策、制度和能力的具体缺陷，帮助国家和城市认清在开展气候治理过程中的挑战和优先事项。

“准备状态诊断框架”的核心是围绕气候治理的三个关键支柱，即合作型政策框架与制度、资金动员与融资能力、MRV（监测、报告、核查系统），为国家和城市政府量身定制，以呈现当前政策和制度结构的具体特征，进而确定气候治理方案和行动的实际准备程度，辨识主要不足和亟待改进的关键领域。

该诊断框架将国家和城市气候治理行动分为低、中、高准备三个程度。低准备表明国家和城市层面的政策框架和治理能力不足，存在较大阻碍需要解决。中等准备则表明已具备一定的政策和制度基础，但仍需进一步加强协调与能力建设。高准备则意味着政策和制度基础坚实，具有充足的技术和财政能力，能有效支持国家气候目标的实现。

通过系统和综合性的评估方法，诊断框架可以为国家和城市提供相对清晰的路线图，以帮助各级政府从低准备逐步迈向高准备状态。同时，该框架强调不同政府层级间的协调与合作，促进信息共享和共同规划，从而实现纵向（国家与地方政府之间）和横向（不同部门、不同地方政府之间）的多层次治理，以提升气候战略的有效性。

下图展示了“准备状态诊断框架”的具体内容。

加纳案例：一个积极开展气候行动的发展中国家的具体困境

国家层面：积极开展行动，但政策、资金、协同能力均存短板

为了进一步展示“准备状态诊断框架”的实际应用，报告作者选取了位于西非的加纳共和国作为具体案例，分别对国家和城市层面的气候治理状况进行了评估。

加纳是一个处于快速城市化过程的发展中国家。为了避免在获得“增长红利”的同时陷入“气候困境”，该国积极展开了一系列气候治理行动。

首先，加纳政府一直积极融入国际气候治理体系。2012年，加纳通过《国家气候变化政策》，2016年加入《巴黎协定》，2021年向《联合国气候变化框架公约》提交了国家自主气候治理贡献清单，是少数定期提交国家清单报告的发展中国家之一。

其次，加纳大力推动气候治理政策主流化。通过将国家气候目标及相关指标纳入国家和地方发展规划，加纳不断强化相关政策的整合与落实，并建立了MRV（监测、报告和核查）系统，以完善治理结构和组织功能。

然而，报告作者在使用“准备程度诊断框架”评估后却发现，在国家层面，尽管加纳政府已经采取了一系列战略规划和政策来应对气候变化挑战，但都尚未充分纳入国家法律框架之中。这可能导致气候政策的地位不稳定，而缺乏法律约束力也会导致政府、企业和社会各界对气候变化政策的忽视与执行不力。

同时，加纳在气候治理资金筹措方面也面临挑战。尽管已具有动员和管理气候资金的机制和机构，但政府仍难以为气候行动筹集足够的资金。比如，虽然加纳已确立了基于国家自主贡献的融资战略，却没有明确规定资金来源，这将导致政府很难向各个部门和地方政府提供清晰的资金承诺，也难以吸引国际投资者或捐助者参与气候行动项目，因为他们通常需要看到清晰的资金来源和投资回报机制才会愿意提供资金支持。此外，政府自身也可能陷入预算不足或资金分配上的困境。

缺乏具体的长期低碳化战略是加纳的另一个突出问题。看不到远景目标和路线图，各级政府、各部门及利益相关方的行动将变得零散和不协调，进而导致行动重叠，资源分散和项目间冲突，从而降低治理行动的整体效能。

在国家和城市政府间的协同方面，加纳也面临挑战。尽管国家已经设立了专门机构来协调气候行动，但各级政府之间的沟通和共识还不够充分，导致政策执行存在一定程度的滞后和不一致。此外，加纳在利益相关方参与、合作和知识共享方面也存在不足，妨碍了气候治理政策的可持续性和实施效果。

城市层面：首都阿克拉表现略好，但赋权与赋能不足是个大问题

在城市层面，加纳首都阿克拉是目前唯一一个制定了气候治理行动计划的城市，其确立的目标与国家自主贡献基本一致，而其他城市还未跟上步伐。但是，阿克拉市政府开展气候行动的能力依然较弱，主要是因为它在治理自主权方面受到较多限制，严重依赖国家政府的政策资金支持。此外，它在气候行动的监测、报告和核查方面也缺乏具体的指标和体系。在这种情况下，报告作者认为阿克拉将很难把当地温室气体排放数据和气候优先事项顺利融入国家气候治理进程和MRV系统。

报告作者还指出，在城市层面，阿克拉的表现略好，主要归因于其作为首都的政治和经济地位以及相对宽裕的资源。事实上，加纳其他城市的气候行动准备程度相当令人担忧。

其中，财政能力是最关键的影响因素。城市政府的财政资源的普遍匮乏，严重限制了其气候治理潜能。数据显示，加纳城市一级政府预算中约80%来自国家财政的转移支付和国际援助资金，仅20%来自城市政府自有的创收来源。为拓宽资金来源，加纳政府曾于2020年通过《公私伙伴关系法》，规定城市可以探索“PPP”模式（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作），以期改善基础设施和基本服务的融资缺口。然而，没有一个城市最终成功利用“PPP”实现项目融资。

为解决加纳城市融资问题，报告提出了地方和国家两个层面的发力点。首先，城市需要加强与国家政府的合作，明确界定地方气候治理行动的融资重点，同时利用国家的力量拓展获取国际投资和援助的渠道。其次，城市政府应在国家规划和政策制定中增强代表性，拓宽参与渠道，以便充分表达其发展需求并协调资源。通过这种双管齐下的策略，加纳城市才能有效动员资源，推动气候治理行动的实施。

从加纳的实践来看，尽管在国家层面采取诸多措施，但城市层面的执行力和自主权仍显不足，长此以往将导致国家与城市在气候治理能力和成效上的失衡。

因此，报告强调，为城市赋能和赋权，改善资金筹措机制，以及提升各级政府之间的协调与合作，有效开展多层次治理，现已成为推动全球气候治理的关键。这不仅适用于加纳，也为全球其他发展中国家提供了宝贵的参考。

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