京沪之间①｜南储鑫：试点与引领全面深化改革的上海探索

【编者的话】

“在北京，看上海”，“澎湃下午茶/京沪之间”系列研讨正式启动。

5月17日，历史学者萧冬连、国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中、北京师范大学经济与资源管理研究院副教授范世涛与中国经济体制改革研究会科研部主任南储鑫四位学者，来到了澎湃新闻北京办公室，“从历史视角看中国经济转型”，畅谈“城市的复兴：作为经济体制改革原型之一的上海”“区域战略演变中的上海”“试点与引领：全面深化改革的上海探索”。

出发去北京之前，我们还邀请了上海市委改革办、上海发展战略研究所、上海社科院、复旦大学的同志，详细讨论了“京沪之间”研讨的形式、节奏和议题。

我们计划，2024年下半年，每月在京沪之间展开一场下午茶，围绕人口、金融、财政、科技、数据和土地等重大议题，解析中央政策，探讨上海思路。

以下为南储鑫演讲精要。

中国经济体制改革研究会科研部主任南储鑫从三个方面总结了浦东综合授权改革试点的主要经验。澎湃新闻记者 权义 图

今天我讲讲综合授权改革试点。它是以战略战役性和创造型、引领型改革为任务目标，以系统集成、协同高效为机制要求，以分工明确、权责统一为前提，以授权为核心，以深圳发挥主体责任为基础，以“实施方案+授权清单”为具体方式的新的试点工作机制。

2020年10月、11月，以深圳经济特区、浦东新区有关庆祝大会为契机，习近平总书记向全世界分别宣布支持深圳、浦东开展综合授权改革试点，至此，新一轮改革试点正式拉开序幕。随后，中央陆续发文支持浙江建设共同富裕示范区、横琴建设粤澳深度合作区，国务院出台的要素市场化配置综合改革试点等，在关键任务或配套保障方面也都提到了综合授权的新模式。2024年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》，着眼推进更深层次改革、更高水平开放，为全面建设社会主义现代化国家作出重要示范引领。

中共中央政治局4月30日召开会议指出：改革开放是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。全党必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革。抓好综合改革试点对改革全局意义重大，试点可以为面上改革提供可复制可推广的经验做法。上海浦东在综合授权改革方面取得了积极进展，开展综合性改革意义重大。

综合授权是改革纵深推进的关键一招

综合授权改革试点作为中国渐进式改革路径的最新实践，是在全面深化改革、全面依法治国的大环境下，对改革形式的全新尝试和探索，也是落实改革系统集成协同高效要求和新时代改革试点工作要求的重大战略部署。

具体来说，综合授权改革试点是以明确责任分工和建立统筹协调机制实现协同高效；以清单批量授权方式实现（重大改革的）系统集成；以授权清单和明确法律法规及政策调整程序的方式，实现“重大改革于法有据”。可以简单理解为“于清单有据就是于法有据”；以健全改革的正向激励机制和建立健全容错纠错机制重新激活改革精神和改革执行力。

从试点特点来看，综合授权改革试点有别于“一事一议、层层审批、逐项审核”的授权方式，是在中央改革顶层设计和战略部署下，以清单式批量报批的方式推动重点领域和关键环节改革；是清单式、批量式的申请和批复，一揽子的综合授权；是“系统集成、协同高效”“在法治轨道上推进改革”等改革方法论的全新实践。

列入清单的事项实施备案管理，除明确要报批的事项，其他不再逐项报批。通过这种清单式、批量式的申请和授权，在重要领域和关键环节，把解决一些重大体制机制问题需要的权力真正交给试点地区，试点地区将具有全面的责任和全面的改革自主权。

从试点批次来看，授权事项分批推出，滚动实施。在改革试点的总体框架下，按照党中央、国务院决策部署，结合试点地区改革发展实际，牵头部委将会同有关方面分若干次，滚动研究制定授权清单，按程序报批后推进实施。成熟一批，推出一批，滚动接续，压茬前行，蹄急而步稳地推进综合授权改革试点。

也就是说，只要是改革中遇到的体制机制障碍，遇到的现行法律法规束缚，需要进一步解决上层建筑、生产关系的一些问题，来为生产力解放开辟道路的，就可以通过清单方式向中央报告。经过适当程序，涉及法律的，经过全国人大进行审批授权；涉及国务院一些权责或国务院规章制度的，由国务院进行授权。

对于进一步完善中央和地方关系，给予地方差别化的改革积极性，是一个重要的创新探索。与国家综合改革配套试验区等按照特定主题或某一方面进行的改革试验不同，以深圳综合授权改革试点为代表没有设定单一主题，而是围绕为中国特色社会主义先行示范开展的全方位、综合性试点。

习近平总书记在上海考察时强调，上海作为中国改革开放的前沿阵地和深度链接全球的国际大都市，要全方位大力度推进首创性改革、引领性开放，扎实推进浦东新区综合改革试点。

上海浦东新区综合授权改革取得积极进展

2005年6月，国务院正式批准浦东新区在全国率先开展综合配套改革试点。19年来，浦东滚动落实总体方案、攻坚突破改革难点、复制推广改革成果，同时加深对把握改革自身规律、有力推进改革进程的认识，探索改革推进方式和工作方法，取得了重大改革进展和突破，得到了中央领导充分肯定。

2020年，浦东开发开放30周年，中央又提出了新的要求：第一，全力做强创新引擎，打造自主创新新高地。第二，加强改革系统集成，激活高质量发展新动力。第三，深入推进高水平制度型开放，增创国际合作和竞争新优势。第四，增强全球资源配置能力，服务构建新发展格局。第五，提高城市治理现代化水平，开创人民城市建设新局面。

2024年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》。该方案以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，着眼解决新时代改革开放和社会主义现代化建设的实际问题，推进更深层次改革、更高水平开放，率先完善各方面体制机制。提出到“十四五”期末，制度创新取得重要阶段性成效，一批标志性改革成果在面上得到推广。到2027年，基本完成试点任务，制度创新取得突破性进展，为全面建设社会主义现代化国家作出重要示范引领。

浦东综合授权改革试点主要经验：

第一，坚持国家战略和自主改革相结合。坚持将国家战略、上海大局、浦东实际紧密结合，努力发挥浦东综合授权改革试点的“试验田”作用。

第二，坚持上下联动和自身推动相结合。坚持上下协同，建立浦东综合授权改革试点部市合作机制，按照基层改革实际需求，国家部门积极支持相关重大改革在浦东先行先试，保证了浦东改革探索方向和目标的上下统一。

第三，坚持率先突破和风险可控相结合。坚持“先试点、后推广”原则，立足改革开放压力测试区的定位。通过勇闯无人区，率先试点、率先突破，为上海和浦东新区争创竞争新优势。同时，坚持底线思维、依法改革，及时巩固试点成果、把控试点风险。

上海浦东新区开展综合性改革试点的意义

《浦东新区综合改革试点实施方案（2023－2027年）》，推动浦东新区开展综合性改革试点，这对上海的高水平对外开放和“五个中心”建设，乃至全国的改革开放都有重要意义，我个人认为主要有以下三个方面：

一是通过综合改革进行赋能。习近平总书记在去年底召开的中央经济工作会议上提出：“必须坚持依靠改革开放增强发展内生动力，统筹推进深层次改革和高水平开放，不断解放和发展社会生产力、激发和增强社会活力。”《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》，在制度型开放、科技创新、人才发展、营商环境、城市治理等方面推出一系列实质性举措，赋能浦东新区深化改革开放，必将为上海的高水平对外开放和为“五个中心”建设，为我们推进中国式现代、实现高质量发展增加新的动力、活力。

二是为深化改革开放探索路径、积累经验。开展综合改革试点是党中央对改革方式方法的重要探索创新。2020年，中办、国办印发了深圳综合改革试点实施方案，此次又印发了《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》，充分体现了党中央对以综合改革试点方式推进先行先试的重视。浦东新区综合改革试点实施方案，瞄准浦东新区具有改革场景、具备率先突破条件的关键领域，推出改革开放举措，先行先试，担负着努力创造出一批可以向全国复制推广的好经验、好做法的职责与使命。

三是进一步发挥示范引领作用。浦东新区综合改革试点，包括2020年推进的深圳综合改革试点，目的就是要提炼出来可供全国复制推广的成熟经验。《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》一系列首创性改革、引领性开放举措，通过试点探索形成经验，对于各地探索解决问题的现实路径，对于全国的深化改革和扩大高水平开放都具有重要的示范带动作用，也进一步向世界贡献中国主张、中国智慧和中国方案。