田艳：历史文化街区的整体性保护与公益诉讼

【中国绿发会讯】为了弘扬中华历史文化、促进生态文明建设、探讨以公益诉讼和环境公益诉讼的方式推动文化遗产保护，4月18日下午，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称：中国绿发会）法律部联合相关单位成功举办了文化遗产保护公益诉讼讨论会。

中央民族大学文化法与人权研究中心教授田艳以“历史文化街区的整体性保护与公益诉讼”为主题做了分享。她首先对历史文化街区的含义和特点做了概述，并指出，对历史文化街区的保护必须要遵循整体性、真实性、完整性的原则。她着重表示，整体性不仅仅是指历史文化街区的外在形态，更涵盖了其内在的文化底蕴和社会价值。然而，当前历史文化街区的整体性保护仍面临着诸多挑战。例如，公有产权占比较高可能导致历史地段的大规模翻新，进而对遗产造成无法挽回的损害；同时，遗产产权的随意转让等问题也亟待解决。针对这些难点，她也提出了一系列富有建设性的建议，以期更好地保护这些承载着丰富历史文化内涵的街区。

我今天要向各位领导和老师汇报的主题是历史文化街区的整体性保护与公益诉讼。在城乡建设过程中，历史文化是不可或缺的灵魂。党的二十大报告也特别强调了加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史文化的保护传承。

接下来，我将从四个方面进行汇报。

第一方面是历史文化街区概述。

首先，我们来看住房和城乡建设部办公厅发布的《关于进一步加强历史文化街区和历史建筑保护工作的通知》。该通知强调需要进一步加强历史文化街区的保护工作。特别是习近平总书记多次强调，我们应该更多地采用微改造的方式，如同绣花一般的精细功夫，来对历史文化街区进行修复。且在《历史文化名城名镇名村保护条例》中，对历史文化街区进行了明确的界定。它指的是由省级人民政府核定并公布的，保存文物特别丰富，历史建筑集中成片的区域，这些区域能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模。

从这些信息中，我们可以看出历史文化街区具有三个特点：一是它们拥有丰富的文物资源；二是历史建筑在这些街区中集中成片；三是这些街区保留了传统的格局和历史风貌。这些街区在历史上通常扮演过重要角色，如政治、经济、文化和交通中心，或者对当地产生过重要影响，能够集中体现本地区的建筑文化特色和民族特色。在《历史文化名城名镇名村保护条例》中，一直强调对历史文化街区的整体保护，要求不得改变与其相互依存的自然景观和环境。同时，条例也注重历史文化遗产的真实性和完整性。而在《实施保护世界文化和自然遗产公约操作指南》中，对真实性的评价标准进行了规定，特别强调了外形、设计材料、实体等因素，以及位置和背景环境等因素的重要性。

第二方面是历史文化街区的整体性保护。

在历史文化街区的整体性保护方面，从1964年的《威尼斯宪章》到1976年的《内罗毕建议》，再到1987年的《华盛顿宪章》，以及2011年的《瓦莱塔原则》，都对此进行了突出的强调。在国内，从《北京宪章》到2002年《文物保护法》的修订，再到2003年建设部颁布的《城市紫线管理办法》，直至2005年的《西安宣言》，均体现了对整体性保护的重视。特别是《西安宣言》，其副标题为“关于古建筑、古遗址和历史区域周边环境的保护”，特别强调了整体性保护的重要性。在《历史文化名城名镇名村保护条例》的第14条中，也强调了传统格局和历史风貌的保护，并重点谈到了核心保护范围和建设控制地带。从住房和城乡建设部以及国家文物局关于历史文化街区认定工作的通知（2014年）中，我们可以看出整体性保护涵盖了历史文化街区的方方面面。

在广东省的历史文化街区中，《广州市传统中轴线历史文化街区的保护规划》显得尤为关键。该规划不仅明确了规划的原则，还详细列出了规划的具体内容，特别是在广州中轴线的范围内，强调了之前几位律师所提及的涉案范围。值得注意的是，在广州中轴线的保护规划第三节中，特别提到了空间格局和景观风貌的保护。

在我们这个具体的案子中，涉案的北京路203号和201号，均位于广州传统中轴线历史文化街区的保护范围内，这些区域面临着被拆除或部分拆除的命运。此外，北京路187号和高第街，通过对比拆除前后的照片，我们可以看到显著的差异。这些拆除活动不仅改变了原有的空间格局，也严重影响了街区的景观风貌。

第三方面是历史文化街区公益诉讼。

公益诉讼制度在我国已有十多年的历史，其核心目的和特点在于其诉讼目的的公益性。历史文化街区所承载的公共利益完全符合这一标准，因为历史文化街区是中华文明的根与魂，代表着整个社会的核心利益。公益诉讼适用于保护历史文化街区，无论涉及的是物质文化遗产还是非物质文化遗产。在公益诉讼过程中，我们都能找到足够的手段来保护这些宝贵的文化遗产。因此，利用公益诉讼来保护历史文化街区是合理且必要的。

但是，历史文化街区公益诉讼仍面临着一些发展困境。

首先，历史文化街区保护公益诉讼缺乏严格的法律依据。这要求我们在公益诉讼在程序法之外，必须在实体法上有明确规定。由于文物保护法并未规定文物保护方面的公益诉讼制度，我们目前适用的是环境保护公益诉讼，即依据环境保护法第二条关于人文环境的规定，将这一原则也适用于历史文化街区的保护。

其次，历史文化街区的公益诉讼缺乏广泛的公民和社会组织的参与。目前，此类案件的线索主要来源于志愿者，因此，公民和社会组织的积极广泛参与至关重要。

最后，民事公益诉讼的案件比重过小。例如，在重庆市检察机关公益诉讼案件线索举报奖励办法中，特别强调了社会公众对公益诉讼线索的提供，提到文物和文化遗产保护领域的公益诉讼线索。最高人民检察院还发布了文物和文化遗产保护检察公益诉讼典型案例，起到示范指引作用。近年来，相关的案例也屡见不鲜。

第四方面是当前历史文化街区整体性保护的难点问题。

首先，公有产权比例过高，这容易导致历史地段的大规模更新，进而使遗产造成致命性破坏。遗产产权的随意转让也是一个重要问题。在住房和城乡建设部的通知中，特别强调了这一点，特别是关于历史文化街区的划定标准。如果仅保留历史文化街区中的文物建筑，而将其他建筑拆除，那么它就不再构成一个完整的街区，更无法称之为历史文化街区。这种做法违背了历史文化街区的本来含义，也违反了整体性保护的原则。

其次，在历史文化街区的保护中，建设控制地带的划分和设置是一项重要的整体性保护手段。这些地带同样受到政府和相关部门的严格保护和管控。

再次，历史文化街区的整治也有严格的规定。在核心保护区范围内，禁止进行新建或扩建活动，除非是为了基础设施和公共设施的需要。如果需要在核心保护范围内拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物和其他设施，必须经城市、县乡人民政府的城乡规划部门会同同级文物主管部门批准。这些规定在我国的相关法律法规中都有明确的体现，包括自然资源部在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见中也有相关规定。

最后就是要健全先考察或后出让的政策机制，以加强历史文化街区的保护。对于未取得规划许可，擅自进行新建、改建、扩建工程以及随意拆建造成对历史文化遗存本体及其环境破坏的行为，应依法严肃处理。

以上就是我的分享，谢谢大家！

文 | 田艳

审|王文勇

排版| angel

本文来自“中国绿发会”微信公众号