世行报告编译②︱“三大关键支柱”赋能城市低碳化多层次治理

2023年11月，世界银行发布《城市的力量：低碳城市化引领全球气候行动》研究报告（The Power of Cities: Harnessing Low-carbon Urbanization for Climate Action）（以下简称《城市的力量》）。报告由世界银行气候变化研究高级专家亚历山德娜·普拉托诺瓦-奥夸布（Alexandrina Platonova - Oquab）和阿普尔瓦·申维（Apoorva Shenvi）合作撰写，全面探讨了发展中国家城市如何在城市化进程中采用低碳发展模式，并为国家和城市决策者提供政策建议。

澎湃研究所编译此报告，共计三篇。本篇为第二篇，编译自报告第三、四、五章，分析如何搭建国家与城市气候治理协同模式，即“三大关键支柱”。

《城市的力量》报告强调开展“多层治理”对推动城市低碳化进程的重要性。作为城市运行的主导者，地方政府能在相当程度上影响和协调跨部门、地区和利益攸关方的城市发展行动与气候议程之间的关系。因此，当前有必要激发城市参与国家气候治理的潜能，促进国家和地方政府之间的合作，依托“三大关键支柱”提升地方治理能力，构建多层次协同的气候治理模式。

本图表由《城市的力量》报告作者制作      实习生 来登鑫 译

第一大支柱：核心在于构建合作型政策框架与制度

报告作者认为，为推动发展中国家城市积极实践城市低碳化，必须建立一套合作型的政策框架和制度，以促进横向和纵向的气候治理行动。

在横向方面，国家需要协调不同层级的气候变化战略、宏观经济政策，以及城市发展规划。同时，城市需要将其气候治理策略与地区的长期发展规划相统一，以减少政策之间的冲突，强化互相支持，从而更有效地实施。而在纵向方面，当前需厘清并解决国家和城市发展目标间的矛盾，将城市所面临的机遇和挑战纳入国家政策和机制的考量，以确保城市更深入地融入国家战略，切实支撑城市的低碳实践。

然而，目前国家气候治理战略和城市发展规划间的一致性仍较低，特别是关键政府部门在政策制定过程中缺乏协调和统筹机制，导致政策过程的整体结构和功能薄弱。某些国家战略和政策甚至会阻碍城市气候议程的推进，而城市又缺乏充分的授权来推进区域气候治理行动，进而导致不同政府层级的气候行动不一致等困境，阻碍城市和国家气候议程开展纵向整合。

另一方面，当前许多发展中国家在气候治理方面尚缺乏有效的政策和实施机制，具体表现为政府各部门在气候治理上的角色和责任分配依然较为松散和非正式。特别在一些欠发达地区，由于气候变化是一个相对较新的治理事项，政府在规划和实施气候行动方面的经验有限，普遍缺乏对问题的认知、专业知识、资源以及技术能力。

为此，报告作者提出了以下政策建议：

首先，将气候治理行动方案与国家发展规划相结合，让气候治理成为主流政策。气候行动战略必须充分反映各国的中长期发展目标，以减少发展目标与低碳增长之间的冲突，促进其成功实施。同时，考虑到城市低碳化进程需要大量的跨部门协同，凸显气候治理的主流地位将能有效推动各级政府（纵向）和不同部门实体（横向）开展综合性城市气候行动。

其次，应制定全国性的城市政策（National Urban Policy, 以下简称NUP），以整合城市发展与气候治理议程。NUP可以提供一个总体制度框架和筹资机制，既解决城市面临的气候挑战，又能兼顾城市发展优先事项，进而促进国家和地方政府之间的责任分担和共享城市化红利。在条件允许的情况下，国家还可以考虑针对NUP的具体要求和指标进行立法，使其具有法律约束力。

第三，赋予城市政府更多权力，加强在任务重叠政策领域的政府间协调，以准确识别新的气候治理需求，有效支持地方政府开展跨部门、跨层级的多层次治理。国家还可以将与气候相关的部分行政职能赋权给城市，帮助城市政府在其管辖范围内推进气候治理行动。同时，国家应根据实际情况及时调整其和地方政府之间的责任分配，彰显城市在气候治理中的主体性。

第四，在各级政府内部均配置专门的气候变化治理机构和职能，并配备充足的人员和资金。这将有利于加强气候政策的纵向和横向协调，促进政策一体化。机构内部还需要设立专门的报告指挥链，并引入问责机制，以规范气候治理行动的开展。

第五，完善各层级政府间的信息共享机制，促进知识、工具和资源的协作与共享。共享工具和资源可以通过一致的结构、方法和信息，促进各项政策的整合和有效沟通。人事和技术专家可以跨越行政职能和部门进行合作。例如，编制温室气体清单和报告气候干预措施影响的责任可以交由特定的国家行政部门牵头执行，但这些人员也可以通过直接或间接指导，向各级城市政府提供支持，帮助其履行相关的职能。

最后，还需要拓展横向治理框架，促进各利益攸关方参与气候治理。城市气候治理行动需要各级利益攸关方参与到规划和决策过程中，以确保政策和行动既符合国家优先事项，又适应城市实际情况，并获得社区的支持。国家政府可以针对城市气候风险和投资需求，通过建立参与平台、组织技术研讨会或成立专门工作委员会，促进城市政府、民间社会、学界和业界等利益攸关方参与制定气候可持续发展战略。

第二大支柱：强调多层次资金动员，提升城市气候融资能力

一般而言，城市获取气候融资主要有四种渠道。首先是国际资金，包括国际气候基金以及发展融资机构（如绿色气候基金、气候投资基金、多边开发银行）提供的赠款和贷款，通常由国家政府进行分配。其次是政府间转移支付，资金主要来自国家和地方政府预算。第三种来源是城市自有收入，包括财产税、营业税、燃油税、土地增值税、公用事业服务费、道路通行费，以及行政罚款等。第四，城市还可以通过借贷工具来获取融资，例如债务、资产负债表融资、市政债券以及信用增级机制。近年来，为促进私营部门对气候项目加大投资，不少城市还通过公私伙伴关系等机制开展融资合作。

实现城市低碳化目标不仅需要在国家和城市两个层面获得充足的财政支持，更迫切需要从国家和国际资源中获得更多针对性融资。有证据表明，来自地方一级提供的气候融资能够产生更有效且可持续的气候治理结果。然而，地方政府在获得国内和国际融资以及吸引私人资本方面往往面临诸多挑战，包括预算限制、高负债和低信用度，以及各种制度性和政治性障碍，进而抑制城市推动气候转型的能力。

对此，报告作者提出，可通过以下方式克服城市气候融资面临的障碍。

首先，国家和城市需要就城市气候治理融资需求加强沟通与协同。城市应向负责编制和实施国家发展计划与长期战略的政府部门提供实施城市气候治理项目的融资需求信息，并与该部门保持接触和沟通，从而加强自身的谈判地位和价值主张，以获得气候行动所需的资金。

其次，国家需要帮助城市争取国内和国际气候融资。国家政府可以采取有针对性的支持举措，协助城市获得超出其能力范围的气候资金来源。例如，国际气候基金和发展融资机构在申请资金支持方面设定了众多具体的资格要求和流程，对于单个城市（尤其是小城市）而言可能过于繁琐且难以满足。对此，国家政府可以制定专门用于城市一级气候行动的全国性计划或倡议，以贴合国际机构的要求，并与国家和城市一级的气候优先事项保持一致。这种综合性的做法可以降低城市从国际组织获取与气候治理相关资金的交易成本。此外，国家政府还可以通过部署创新的去风险融资工具，如国家担保机制，为城市获取国家开发银行和私人投资者等国内资金来源提供便利。

与此同时，国家需要实行包含气候治理成本的预算编制。一种方法是将指定的政府转移支付用于与气候相关的治理行动，这将使城市获得长期稳定的资金流，从而支持其对气候治理的投资。另一种方法是，国家政府可以在其预算拨款中纳入与气候相关的城市绩效标准，以激励城市尽早开展气候治理行动。同时，建立气候预算标签（Climate Budget Tagging，一种在政府预算系统中识别、分类、加权和标记气候相关支出的工具，能够估算、监测和跟踪这些支出）可以作为一种可行的预算管理机制。

第三大支柱：构建监测、报告、核查系统（MRV）不可或缺

报告作者强调，鉴于政府和各利益攸关方间存在复杂的相互作用与影响，以及政策和投资重点的差异，国家和城市决策者以及监管机构有必要开展循证政策过程，加强政策分析与追溯，以加强低碳城市发展路径及其实现机制的透明度。在此过程中，平衡好城市气候治理行动与城市发展的其他优先事项，如减贫、公共卫生、灾害风险管理等，显得尤为重要。

监测、报告、核查系统（Measurement, Reporting, and Verification，缩写为MRV）最早在《联合国气候变化框架公约》报告中被提出。大多数发展中国家需要在各级政府使用若干MRV来跟踪气候行动及其成果。一个较为完善的MRV通常能将诸如温室气体排放清单、气候缓解行动跟踪，以及气候资金流动等信息合并到由国家政府部门领导和管理的数据库中，以便于在气候多层次治理中及时汇聚信息，并确保数据的一致性、可比性和透明度，进而有效回应诸如“城市气候治理行动目前处于何种状态？”“目标是什么？如何达成？”“当前应对措施是否有效？”等问题。

目前，发展中国家整合建立MRV的主要障碍在于缺乏可靠和高质量的数据，以及各级政府对于气候治理进展的汇报存在较高不一致性，具体包括数据收集和报告的格式不同、编制方法各异、跟踪指标不统一等等。有鉴于此，报告作者指出，考虑到发展中国家在开发综合MRV系统时所面临的技术和资金限制，分阶段逐步强化城市和更高级别政府之间MRV集成的做法相对可行。

具体来说，各级政府都应设法推动各利益攸关方透明和主动地交换数据收集过程的相关信息；协调数据提取、计算和报告的方法，并允许必要的调整后续对齐；优先考虑数据的完整性及合理简化的方法，而不是执着于数据颗粒度和准确性，尽量确保报告的数据能够在各级政府间有效使用。同时，应当在各级政府指定MRV联络人，以系统地识别、收集和分享数据，提高报告数据的总体质量。

综合而言，上述三大支柱构建了国家和城市之间在气候治理上的多层次协同机制，通过政策制定、资金筹集以及MRV系统来发挥发展中国家城市在气候治理中的潜能。然而，全球经验也表明，在气候政策制定和实施方面，并没有一种“一刀切”的方法能够适用于所有情况。因此，发展中国家需要更为细致的诊断方法，以评估在具体的城市环境中如何最小化三大支柱协同的障碍，确定主要差距和需要加强的关键领域。

为此，报告作者提出了一套适用于发展中国家城市的低碳化情况诊断方法指南，旨在根据预期目标、事项优先级和可用资源，帮助城市选择合适的气候治理方案。关于该指南的具体内容及城市实践案例，我们将在下一篇编译文章中详细呈现。

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