南京城市迎来第五轮规划：拥江发展，借助外脑为未来蓝图献策

从明城墙内，到秦淮河以西，再到跨过扬子江……和所有古老的大都市一样，南京2500多年的建城史，大多数时候是一部城市不断向外扩张的历史。

如今的南京，在跨越河西、跨越江北后，已历经4轮城市规划，迎来了“扬子江时代”的拥江发展。

2017年，南京市启动了第五轮城市规划，预计用1年的时间为这座古老而骄傲的城市未来二十年谋划蓝图。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）注意到，与过去许多城市规划是自上而下、由政府部门主导制定不同，《南京城市总体规划（2018-2035）》强调公众参与，通过开展百余次专题调研，向企业与市民了解需求，草案耗时一年后终于出炉。

12月14日，南京市召开“南京2035城市发展国际会议”，希望在此草案的基础上，邀请城市规划领域最顶尖的外脑为南京未来的发展蓝图建言献策。

“南京正处在一个转型发展的关键时期。新一轮规划非常重要。”中国城市规划学会副理事长石楠对澎湃新闻评价说，如何平衡发展与民生，表现出城市的包容，并守好生态和公共财政的底线，这些是城市规划的核心要义所在。

“关键时期的新一轮规划”

据南京市规划局局长叶斌介绍，南京的现代城市规划历史，大致分为5个阶段。

第一阶段的民国时期，基本奠定了现今南京老城的格局。

1927年，孙中山之子孙科牵头，美国建筑师茂飞为工程顾问，编制了《首都计划》，希望“全部计划皆为百年而设，非供一时之用”。

这段大规模的规划建设时期，后来被称为“黄金十年”，为南京城打下了“大都市”的基础——既借鉴了西方城市发展规划的理念，同时也保留了明城墙等南京城固有的“建筑遗产”。

此后，从1981年开始，南京城历经了4次总体规划，都朝着“都市外圈层”发展，遵循着“外围新城扩张”的理念一步步拉开框架。

进入21世纪后的两轮规划，南京先后提出要“跨越河西”，“跨越江北”，即在将秦淮外河及扬子江纳入城建：在秦淮河外建立河西新城，跨越长江天堑继续向北发展江北新城。

这一阶段，随着中国城镇化进入下半场——常住人口城镇化率从1978年的近18%上升到2014年的近55%，城镇化结出成果的同时，各种“城市病”也不断出现。过去主要依靠“拉开框架”式的城镇化，被认为走到了转型发展的节点，需要由粗放式发展向精细化发展迈进。

2015年，中央层面时隔37年后召开了最高规格的城市会议——中央城市工作会议，此后，新一轮城市发展与规划的关键词成为转型、升级、绿色、共享、包容、宜居等等。

2017年，城镇化率达到82%的南京，也启动了新一轮规划。当时，新上任的江苏省委常委、南京市委书记张敬华给南京的发展定调“创新名城 美丽古都”。

新一轮《2018-2035总体规划》历时一年，经过百余次调研研究后出炉，“拥江发展”与“南北田园，中部都市（江南主城、江北新主城）、城乡融合”一道，成为新的空间格局的表述。

南京市规划局局长叶斌形象地形容为，从明城墙，走向秦淮河，走向扬子江。

对于南京的这次规划，中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠给予了肯定的评价。

他认为，南京正处在一个发展的关键档口，过去南京较多是作为一个省会城市、工业城市，有着2500年的历史，但现在从国家层面来讲，转型发展要靠创新驱动，以传统制造见长的南京也必须要下定决心转型升级。“因此，这一轮规划对未来十年甚至更长时期的南京发展相当关键。”石楠向澎湃新闻记者表示。

与从前大多数城市的规划是自上而下，由某几个政府部门主导编制不同，这次南京规划强调“公众参与“与”外脑咨询“。

“这就体现了一座城市的包容性。”石楠特别提到，征求民众的意见，是做规划最基本的东西。但这种角色的转变，意味着让老百姓关心这座城市，有种归属感，政府在规划时也会更容易取得理解。

如何让城市更“包容”

一座城市最重要的价值观是什么？多位专家的共同答案是“包容”。

这也是联合国现在在全世界推动的重要都市价值观，联合国《2030可持续发展议程》强调，到2030年，在各国加强包容性的可持续城镇化，提高民众参与能力，增强全面的可持续住区规划与管理。

“包容不仅是指文化上的包容，更重要的是制度上的包容。”石楠认为，城市规划重点在于提供公共产品。

一方面，南京作为当代中国科教“第三城”，拥有众多双一流大学和学科、大学生数，智力资源与科研成果丰富，但长期面临有效转化不足的问题，南京需要包容性的制度环境和激励机制引导创新。

比如，建立并完善技术股权制度，专利产权制度，“要尊重科学研究灵感瞬间性、方式随意性、路径不稳定性等特点，允许科学家自由畅想、大胆假设，认真求证”，呵护科技工作者的创新积极性。

包容性的制度环境，意味着对新兴产业实行包容审慎监管，凡不触及安全底线、不损害公众利益的新业态、新模式，采取鼓励和支持的态度。同时通过先行先试，多做试点探索经验。

中国科学院大学经济与管理学院教授柳卸林就特别提到，南京的国际对标城市——波士顿，就通过引进智慧汽车试点，“希望在该领域的立法和执法上先行一步，未来吸引相关行业的加入。”

另一方面，石楠认为，制度的包容性也应体现在对中小企业和底层草根的关注，提高基础设施和公共服务的包容性。

“南京有五分之一的外来人口，不知道哪天就会出来一个马云、任正非？怎么让这五分之一的人口留下来，安心做事情、创业，怎么能调动‘草根创业’的积极性，这是南京需要在制度上有所创新，有所包容的地方。”

石楠说，意大利、德国等国的经验说明，很多时候创新不是靠大企业，而是靠大量的中小企业、家族企业提供活力。

这其中，政府应当承担的很大一部分公共服务是，对民众进行再教育、技能培训以及知识转化，跨越数字鸿沟。“对于一座城市来讲，转型最难的并不是选择一个新的产业，而是人员素质的提高能不能适应新经济？”

长期研究硅谷发展的华东师范大学城市与区域科学院院长、教授，上海市美国创新与发展研究中心主任杜德斌教授曾向澎湃新闻记者表示，深圳这些年的繁荣正是取决于其包容的制度和文化，“有句口号是，来了就是深圳人，它不管什么本地人外地人，它是高度开放的，不是单向国外开放，还有对各阶层开放。”

在他看来，创新是从草根做起的，大企业也是从小微企业开始培养的。正是这种体制方面的优越性，使得深圳可以从全国冒出。

“事实上，我们对联合国确立的一些目标完成度很高，但现在的问题是要转变认识，城市不再只是发展经济的地方，而是人们生活的家园。”石楠说。

东南大学国际化示范学院教授夏铸九也同样在会议上指出，包容性城市的价值是营造有归属感的城市，“我们的城市要有能留得下多样化的市民”，包括全世界都争取移民的高素质的科技与文化人才，年轻的在南京刚毕业的未来是千里马般的学生，以及草根的民众。

城市规划具有底线功能，南京在这一轮规划中所确立的一大底线就是，确保居民基本生活公共服务的均等化。南京市规划局局长叶斌向澎湃新闻介绍，这一底线既包括人均绿地、郊野公园、城市公园、400平米左右的小游园等场所的提供，“让大家有地方街头散个步、跳个舞。”

同时也要确保，让社区的服务到位，一类是街政类的管理服务，社区、街道办事处，警察局的治安管理，“这些管理用房要先保证，历史上我们城市发展水平低，这些管理用房我们有时很难保证，造成了管理机构自己也违章”；另一类是，兴趣班、阅览室、党的活动室要保障，还要保证一定的均等化，“不能你家到这里要2公里，我家过来就两百米，我们保证十分钟服务圈最多800米，5分钟服务圈基本上是400米。”

“区域协作应以产业链主导”

“全球城市”概念的提出者、美国哥伦比亚大学社会学系终身教授萨斯基亚·萨森专程参加了此次南京2035规划的国际咨询会。

她认为，现在城市的最大挑战并不是城市与城市之间的竞争，而是如何认识和理解自身，以城市之间的专业分工。

美国伊利诺伊大学规划系终身教授张庭伟进一步谈到了长三角区域协作问题。明确的分工是区域协作的重要前提。

张庭伟认为，全球化带来的竞争及合作表现在国家层面，实质是城市·区域层面的竞争及合作，各国都在通过整合关键区域以增强实力。长三角一体化作为国家战略，有发展世界级城市群的国际考量。

但是，区域协作的现实问题是，多个区域，多个政府，发展水平有差距，加入区域协作的自身利益的考量不同，协调不易。

张庭伟认为，城市空间分为经济空间和生活空间，从长三角区域内经济活动扩散情况来看，这里的经济空间比较平衡，企业发育良好。因此，对于区域内的经济协调，应按照市场规则，由企业牵头。

“按照产业链来寻求区域合作，企业有内生的需求，政府只要顺水推舟就好。”他以美国中西部地区为例，汽车产业链连接了美国中西部地区的制造业城市，城市之间建立了产业协作网，底特律、芝加哥是中心城市，做汽车零部件，州内中小城市也有装配大厂，客观上这使得美国中西部地区跨州关联起来，而这并不是政府的决策。

他建议，支持区域发展，南京的第一步是要做研究，“不仅企业需求要了解，产业链上下游在哪儿，政府同样也需要知道，并加以整理，推动企业为主按照产业链建立协作，比如在寻求跨区域协作时帮助移开政策障碍等等。”

而政府活动，则应该集中在公共服务领域，力求“基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当”。