圆桌｜能源转型“硬骨头”，专家谈中国煤炭和煤电转型挑战

2023年底，世界各国在迪拜举行的联合国气候变化大会（COP28）上首次达成了一项历史性的协议：以公正、有序、公平的方式，推进能源系统向脱离所有化石能源的方向转型，并在这个关键的十年加速行动，到2030年将全球可再生能源发电产能增加两倍，以便在2050年左右实现科学的净零排放。

能源转型的时代序幕已然在全球拉开，而中国是其中至关重要的组成部分。

2024年4月2日，石家庄井陉县，储备基地环保大棚内机械设备正在进行煤炭装车作业。

中国在推进全球能源转型中扮演着举足轻重的角色。中国是风力和太阳能发电的全球领导者，拥有十多年来最大的绝对发电量和最高的年增加量。其以极快的速度增加风力和太阳能发电量，改变全球最大的电力系统。仅2023年，中国就贡献了全球一半以上的新增风能和太阳能发电量，占全球太阳能和风能发电量的37%。

尽管中国清洁能源产能大幅增长，但在2023年，清洁能源仅覆盖了新增电力需求的46%，煤炭仍覆盖了53%。煤炭和煤电是当下中国能源转型的重点和难点。

4月11日，由全球能源监测(GEM)和能源与清洁空气研究中心 (CREA)等机构发布的《2024年煤炭繁荣与萧条》报告分析了全球和中国煤电产能的主要趋势，提供了有关全球逐步淘汰煤电状况的重要见解，并评估了世界气候目标和承诺的进展情况。 

报告称，2023年全球煤炭运营产能增长了2%，其中中国占新增产能的三分之二，世界其他地区自2019年以来首次出现小幅上升。尽管新的退役计划和逐步淘汰承诺不断出现，但2023年退役的煤炭产能比十多年来的任何一年都要少。

中国国家统计局2月底发布的2023年国民经济和社会发展统计公报显示：经过初步核算，全年能源消费总量57.2亿吨标准煤，比上年增长5.7%。其中，煤炭消费量占比为55.3%，较上年下降0.7个百分点；清洁能源消费量占比26.4%，上升0.4个百分点。

煤炭是中国能源转型必须要跨过的一个坎。围绕煤炭转型的挑战和经验，澎湃新闻（www.thepaper.cn）邀请到三位专家对此进行了深入分析。

北京大学能源研究院特聘研究员  杨富强

太原理工大学经济管理学院副教授  寇静娜

绿色和平气候变化与能源转型资深项目主任  高雨禾

煤炭政策稳中有变

澎湃新闻：目前中国的煤炭政策是怎样的？

杨富强：整体政策的大方向、大战略还是比较明确的。气候变化、环境生态保护，公众健康这些方面都和煤炭有关系，总体来说煤炭需要逐步减少，最后退出。这是没有什么问题的。

对于决策者来说，在执行煤炭政策的时候会根据不同的阶段采取不同的办法。在2012年，当时空气质量非常糟糕，尤其是京津冀地区，所以当时就将煤炭消费总量控制作为一个重要的政策和战略。

在“十四五”当中，我们遇到了一些新的问题，比如说国际形势冲突，新冠疫情，在这些情况干扰下，国家的政策就发生了一些变化。因为对于政府来讲要随机而动，随着形势的变化而变化。没有一个国家的政策是一成不变的。

这时煤炭的保供、能源安全和经济发展就作为了一个重点。因此过去几年煤炭消费量、生产量增长也很快。但从整个大的方向来讲。双控还有双碳目标都是不会改变的，仍然是我们长期的指导路线和方针。

这几年我们的空气质量已经有了很大的改善。另外我们将注意力放在了煤炭消费的末端处理。比如说像钢铁水泥这些产业。这些方面低碳化的潜力已经不大了，从根源上来说还是要发展可再生能源。

我认为今年煤炭煤电的装机高峰会下降一点。未来几年会继续下降。大概到2026年，煤电的装机容量就会少一些。整个发展的脉络还是比较清楚的。因为我们最近的电动汽车发展，交通向电动化方向发展，所以电力需求就增加了。

寇静娜：国家整体政策基调一直都是在控制或降低，从2020年以后，我们是外紧内松的状态。

转型非常重要的前提是不能影响整个经济运行发展。2015年之前整个煤炭产量处于供过于求的状态，进口海外的煤炭价格更低。不仅仅是基于能源转型，或者是说清洁能源低碳的发展，哪怕只是出于自身产业结构的调整，也需要削减过量的煤炭，尤其是一些质量不高的煤炭。

2020年以后国内国际情况都发生了很大变化。新冠疫情、俄乌冲突。2020年我们还提出了双碳目标。巨大的能源缺口就在提出双碳目标之后出现，所以煤炭产量增加是服务于国家的经济发展大局。

还有各种极端天气的发生，而且未来肯定会越来越频繁地出现。在这种情况之下，有时候就会把整个能源稳定供应打乱。

高雨禾：今年两会政府工作报告能源领域特别提到，要发挥煤炭煤电的兜底作用，确保经济社会发展的用能需求。

2024年是特别关键的一年， 国际能源署（IEA）发布的年度煤炭报告说，2024年可能全球会迎来煤炭消费下降的拐点，是否真正能进入拐点，其实取决于中国退煤进展。

1月1日，备受关注的《煤电容量电价机制》正式实施了。（编者注：意味着燃煤电厂将不再只靠发电获得收入，还可以根据装机容量获得固定收入。 该机制在一定程度上是为了帮助煤电机组向保障性电源转型，发挥其对可再生能源的兜底作用，而不再作为主要的电力来源。）

我们需要认清的一个问题是，依靠煤电作为灵活性电源去实现电力系统的调节和保供，其实是存在很大局限性的，因为煤电从功能上来讲，只能够放电，不能储电。实际上系统压舱石应该是储能而不是煤电去实现的。只有实现储能和放电的双重功能，才能真正实现调节。

可再生能源和煤炭两条腿走路

澎湃新闻：回顾这几年煤炭（煤电）发展和可再生能源发展是怎样的关系？目前可再生能源的发电量和新增装机似乎并没有同步增长。这其中有什么原因？展望2030年之前，您认为两者如何各自定位，如何进一步推动逐步减少化石能源，增加新能源？

杨富强：关于煤电退出的时间表，我们国家还没有设定。我们觉得这个目标政策上要抓紧。可再生能源法的制定也要考虑。什么地方能开发？什么地方不能开发？我们要设定政策护栏。关于储能技术的发展，还有关于怎样利用金融市场，利用市场机制。还有电网，国际合作，这些都需要考虑。

寇静娜：这其中最大的问题是供需不均衡，不匹配。可再生能源主要生产的地方是在西北地区，包括内蒙古，新疆，甘肃，宁夏，但是用能不在那里，而是在沿海地区。很多可再生能源发的电“送不过去”。

里面涉及到一些地方利益或者是政策的驱动因素。举例来说，一个地方发出来的电，想不上网就近就做一些大的能源、化工、基建项目，或者是说相关的高耗能项目是不行的。一定要进了国网，然后再给你电，因为绕过国网就绕过了整个系统，你不能说谁对谁错，这就是不同产业不同的利益集团。

不同的省之间也有利益博弈。都把绿电供进去之后，一定程度上会影响煤电。还有难确保说在极端天气下某一个瞬间，供电需求出现波动或者是不稳定性，一个波动会对整个电网造成巨大的冲击伤害，为此就需要煤电做稳定。如果用煤电做稳定的话，这么大的装机开着平时要怎么养活这么多人？这里面其实是一个需要平衡的问题。

高雨禾：可再生能源的发电量目前确实还没有跟上可再生能源的装机量的增长速度。

如果按照目前可再生能源的蓬勃发展势头，中国是完全有望在2030年前实现24亿千瓦甚至更高的可再生能源装机目标的。如何去提升可再生能源的发电量，需要两个方面，第一个方面就是装机量的雄心再进一步加强。

另外一个层面，目前影响可再生能源在电力系统当中消纳的核心原因就是目前的电网系统不够灵活，灵活性有待提升。我们也没有建立起真正的全国统一大市场，可以实现省与省，区域与区域之间的互联互通和电力交易。这些都会制约可再生能源在电力系统中更多地发挥作用。

此外，其实煤电与可再生能源在新型电力系统当中，实际是一种竞争的关系。

现在对于煤电的定位，政策层面很清楚，但是在实际推进电力低碳发展过程当中，还需要再进一步探讨煤电的角色，尤其是如何让煤电能够在电力系统当中加速退出，给可再生能源更多发展空间。

去年可再生能源的发电量已经可以满足60%的电力需求的增长，如果可再生能源的发展能进一步加速的话，在2025年之前，中国所有的新增电力需求都可以由可再生能源满足，那就意味不需要再去建更多的煤电来满足新增的需求，那么这也将会帮助电力行业在2025年之前实现达峰，也有助于中国双碳目标的早日实现。

我国煤电的退出目前还没有一个非常清晰的时间表，煤电在电力系统当中的退出，还需要政策层面有一个更大的推动力才可以实现。

在日前举办的2024年经济形势与电力发展分析预测会上，中国电力企业联合会预计，到2024年底，新能源发电装机规模将达到13亿千瓦左右，首次超过煤电，占总装机比重上升至40%左右。这也是非常重要的一个讯号，意味着其实我国的电力系统已经发展到一个新阶段。

中国已经承诺了双碳的目标，并且已经确立了构建以可再生能源为主体的新型电力系统的战略方向，那么煤电早晚是要退出的，把主体的角色退出来，去承担支撑性和调节性的角色，在电力系统当中给予可再生能源更多的发展空间。

因此，电力行业应该加速出台达峰的时间表，这样控制煤电的消费在电力行业增长当中的意义就可以凸显出来了。

转型难处和挑战

澎湃新闻：国内几个煤炭大省面临怎样的转型挑战？如何推进转型？

杨富强：不管你愿不愿意，喜不喜欢，一定要转型。未来随着能源转型的深入，对煤炭大省的经济、就业会带来很大的冲击。

但是发展要资金，资金从哪里来？还有西部可再生能源和东部经济怎么结合？我们应该怎样来支持西部发展呢？

西部光靠可再生能源不行，这些可再生能源光靠特高压传送还存在很多的问题，必须要带动当地的经济一起发展起来，照顾当地的基础产业，未来我们有一些高耗电的企业，如何将一些产业转移到西部去，这里面就涉及到很多的公正转型问题。

寇静娜：其实各个煤炭大省压力都差不多，但是各个主要产煤地方的资源条件是不一样。所以他们转的方向其实都不一样。

以我所在的山西省为例。转型的难度相对于其他地方是更大的。中国前三大产煤省份，山西、内蒙古和陕西，内蒙古是煤炭资源丰富，清洁能源风光资源也很丰富。陕西的工业产业战略，新兴产业也很强。

我觉得山西接下来应该重点考虑发展煤化工。煤电只是把煤炭当做原料而已，但是煤化工要把煤炭做成产品，溢价和利润是很高的。然而山西在这方面一直做得不够好。

未来山西往哪个方向转？大家都说是文旅产业，因为山西相对于其他地方文旅资源特别丰富。我觉得现在政府层面意识到这个问题的重要性，但是还没有真正到行动阶段。还有一个因素：文旅看似资源丰富，跟煤炭创造出来的经济价值和GDP还是不能比。

2030年以前应该看作是煤电转型的最后窗口期。如果在这几年找不到转型的路子，到时候就只能靠边站或者说被淘汰了。

澎湃新闻：这几年国内煤炭产量在增加，煤电在增加，这背后的原因是什么？这些情况下双碳目标如何实现？

高雨禾：2021年中国承诺停止海外煤电项目投资，在国内也会严控新建煤电项目，这体现了中国政府严控煤电的努力。

应对气候变化，积极推动能源转型，已经成为了一种全社会的共识，但是从国内层面我们可以看到一些地方省份目前还没有改变依靠新建煤电来实现能源保供的传统思维，而是还在新建更多的煤电项目。

依靠新建煤电实现能源保供，实际是一种“饮鸩止渴”的行为，因为它会加大未来煤电退出的经济和社会转型成本。这些地方大省更应该去大力发展分布式可再生能源，并且提供更加灵活的电网设施，同时去完善储能的政策和市场机制，以这种更低碳更经济和这种更长期的发展方式去实现能源保供。

杨富强：现在一些新兴的产业。比如在进出口方面，以前主要就是比较低级的手工艺品。现在新的出口，比如电动汽车电池，可再生能源硅片这些实际上的能耗要更高。所以我们的煤炭消耗还是在一个上升的阶段。因为电力中煤电差不多占了近一半。

现在我们发展是双线，目前可再生能源增长还不够覆盖完全电力增长需求。如果等到电力的增长能够完全被可再生能源所覆盖。也就是说可再生能源既满足了经济发展，同时也对煤电的存量开始替代。我们认为这个时间大约会在2027年左右。这个时候煤电的好日子可能就要到头了。

保证转型公正

澎湃新闻：煤电的退出如何做到稳妥又保证相关人员能够妥善安置？

高雨禾：我们希望实现公正转型，同时并不是说现在中国马上让煤电退出，我们要做的第一步是停止新审批煤电的建设，第二步就是不要再去新建煤电项目了。

第三个阶段就是现有的煤电机组，分析具体情况，一些煤电机组是可以去做灵活改造的升级，一些老旧机组，根据适合的一些政策，结合目前的 煤电容量电价机制，或者相应的一些补贴政策，尽快退出。

寇静娜：煤炭业转型带来的人员安置问题是不是会变成一个社会性不稳定问题？我认为不能说不存在，但是这个因素很小。山西在2013-2014年就进行过大规模的一轮国进民退的煤矿改革，私营小煤矿几乎绝迹了。现在留下来的都是优质的，或者是比较大规模的煤矿。

这些大煤矿最重要的一个责任就是必须保证稳定雇员。这可能跟大家想的不一样，煤炭工人不是可以随便辞退掉的。现在是招不到人，未来很长一段时间，可能这十年都招不到。其实现在我感觉煤炭工人都快到最后一代了。现在我们去煤矿调研，年轻的都要40多了。甚至我感觉可能出现一种情况是人员的衰退要先于煤炭的转型而到来，无人可下井。可能煤炭煤矿还没转完，还需要再开采的时候，人就已经供不上了。

澎湃新闻：在煤炭转型上，国外有哪些经验案例可供我们思考？

高雨禾：在全世界范围，一些国家比如德国有很多我们可以借鉴的经验。

德国在全球层面来讲是分布式可再生能源的领先者。德国在退煤战略上有清晰的时间表，尤其是在这次俄乌冲突引发的能源危机以来，德国加大了发展可再生能源的雄心和力度，将可再生能源在电力消费的占比目标从65%提高到了80%。

目前德国的可再生能源在电力消费的占比已经达到了55%以上。从国家层面也明确将可再生能源作为国家的能源战略。最晚要在2038年之前去实现煤电退出能源电力系统的目标。

在转型方面，德国也做得比较好，德国也有很大的煤矿主产区，例如鲁尔地区是德国公正转型一个比较成功的案例。在德国颁布了煤电退出的政策下，积极发展产业转型，发展更多的风电和光伏产业，同时积极发展一些制造业，高新技术产业和服务业。政府也大力吸引对于这些产业的投资，以创造更多的就业机会。

最重要的，首先前提是要有充足的资金。德国政府实际是有提供专项资金，这里面既包括能源气候基金，也包括欧盟层面的支持。这些资金为公正转型提供最基本的支持。

第二个层面，在转型过程当中，非常注重科研发展。有了资金以后，大概是在上世纪70年代的时候，地区政府就资助了当地5所大学和一些研究机构，发展成为欧洲大学密度最高的一个地区之一。从一个传统的煤炭工业区变成了一个高新技术产业和学者云集的一个地区，也促进了更多的新企业技术集群的产生。

第三个层面，德国特别重视在能源转型当中，社区还有利益相关方的沟通，包括当地的NGO组织，还有这些产业工人和相关的企业学者，公正转型的路径究竟怎么走，是有很多公众参与在里面的。